关于棚户区改造的碎思7： ——棚改与拆除重建类城市更新有重合吗？

  2018年5月，为了加强辖区的棚户区改造工作，深圳市人民政府以规范性文件的形式印发了《关于加强棚户区改造工作的实施意见》（深府规〔2018〕8号，下称《8号文》），有效期为5年，于2023年5月届满。在此期间，经深圳市第六届人民代表大会常务委员会第四十六次会议于2020年12月30日通过的《深圳经济特区城市更新条例》（下称《条例》）正式发布，自2021年3月1日起施行。从两个文件的有效期来看存在2年多的重叠期，且《条例》的第二条第三款与《8号文》第（三）条第一款的相近规定，也引发了此重叠期内在旧住宅区拆除重建的实操中，两套政策亦存在重合的讨论。我们从三方面来看：

  其一，在实施拆除重建的对象方面，《条例》第二、七十条明确，实施城市更新活动的对象为城市建成区，包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村和旧屋村等类型；而《8号文》第（一）条明确了棚改政策主要适用于旧住宅区，同时“鼓励各区政府根据实际情况，探索将辖区内具备改造条件的城中村、旧屋村有序纳入棚户区改造政策适用范围”。

  其二，在适用政策的条件方面，《条例》第二十六条以及《8号文》第（一）条分别明确了将旧住宅区纳入拆除重建类城市更新单元计划以及适用棚改政策的条件。两者相比，一方面是房屋建成年限方面，《条例》要求20年以上，而《8号文》则是以20年为分水岭分别规定适用情形，且需要叠加住建部《关于申报2019年棚户区改造计划任务的通知》（建办保〔2018〕55号）中“严禁将房龄不长、结构比较安全的居民楼纳入棚户区改造”的规定；另一方面是在适用情形方面，《条例》相比增加了“需要根据规划建设重大城市基础设施和公共服务设施的”情形，同时也对城市更新单元的用地规模、单元内合法用地比例均设置了体系化的要求，更加兼顾项目以实现经济平衡为基础的可实施性以及城市建设等领域的公益需要。

  其三，在纳入计划的条件方面，基于棚改与城市更新均实行计划管理，在旧住宅区拆除重建的实操比较中主要涉及申报主体以及改造意愿的有关要求。《条例》第十七条要求“旧住宅区更新单元计划由辖区街道办事处负责申报”，且第二十五条明确了改造意愿在单一地块上产权份额、权利人数“双3/4”以及多地块合计用地面积“≥80%”的量化要求；而《8号文》针对年度计划明确由区政府审议后报市级备案的机制，具体项目操作更多的是执行各区发布的实施办法/细则。以福田区为例，《福田区棚户区改造实施办法》（福府规〔2019〕1号）第二十三条明确改造意愿满足房屋套数、总建筑面积“双95%”的项目才可以由所在街道办事处申请纳入计划。

  旧住宅区均被棚改与城市更新列为改造对象，普遍认为建成年限较长且存在安全隐患、使用功能不齐全、配套设施不完善等现实问题的才需要实施拆除重建，且具体项目纳入计划完成定性需要基于大多数权利人支持。可见，棚改与城市更新政策于业已过去的“2年半”内，在旧住宅区拆除重建的实操中是存在重合的。2024年7月，由深圳市规划和自然资源局、市住房和建设局联合发布了《关于城市更新工作调整相关事项的公告》，部分城市更新相关职权随着市城市更新局调整为住建部门管理，此后又将如何发展，拭目以待。

  作者：倪奇昕