关于棚户区改造的碎思6： ——棚改属于城市更新行动吗？

2024年7月21日，《关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》正式发布，此历史性文件在完善城乡融合发展体制机制部分要求，“建立可持续的城市更新模式和政策法规…深化城市安全韧性提升行动”。“十四五”以来，在党中央、国务院的相关文件及会议中，城市更新被多次提及，一般以“城市更新行动”的表达出现，它于深圳而言似乎变得即熟悉又陌生。

2020年10月，十九届五中全会审议通过了《关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，其在推进以人为核心的新型城镇化部分，明确要“实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程”，并在同一条中提及“城镇老旧小区改造”“保障性住房供给”等相关工作。同年12月，人民日报刊登文章《实施城市更新行动》¹，被视为对“城市更新行动”的官方解读。文章阐述了实施城市更新行动的重要意义，并重点关注了完善城市空间结构、城市生态修复和功能完善、“新基建”以及城镇老旧小区改造等8个方面的目标任务。

2021年3月，十三届全国人大四次会议表决通过了《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，其在转变城市发展方式部分提出“加快推进城市更新，改造提升老旧小区、老旧厂区、老旧街区和城中村等存量片区功能，推进老旧楼宇改造，积极扩建新建停车场、充电桩”，并专栏11中明确“完成2000年底前建成的21.9万个城镇老旧小区改造，基本完成大城市老旧区改造，改造一批大型老旧街区，因地制宜改造一批城中村”的任务目标。

同年8月，住建部印发了《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号），针对城市更新行动中“过度房地产化”的开发建设方式进行纠错，明确“防止大拆大建”的导向及其“控”“留”“稳”三方面的要求。文件在稳妥推进改造提升部分旗帜鲜明提出“严格执行棚户区改造政策，不得以棚户区改造名义开展城市更新”。此文如一石竟激起千层浪，“棚户区改造不属于城市更新行动”、“棚户区改造叫停”、“城市更新不再拆除重建”等论述一时间甚嚣尘上。

随后，同年12月，广东省印发《新型城镇化规划（2021—2035年）》（粤府〔2021〕74号），其在有序推进城市更新部分明确“针对老城区功能偏离需求、利用效率低下、环境品质不高的存量片区，采用全面改造、微改造、混合改造的方式，推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等‘三区一村’改造为主要内容的城市更新行动”。此表述在转年6月，由国家发展改革委印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》（发改规划〔2022〕960号）中被延续。

 2022年10月，党的第二十次全国代表大会召开，总书记的报告在城市建设工作部分提出“加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市”。此后，住建部积极组织各城市开展城市更新试点，并于同年11月起分批次印发了《实施城市更新行动可复制经验做法清单》。

2023年7月，在总结试点工作的基础上，住建部印发了《关于扎实有序推进城市更新工作的通知》（建科〔2023〕30号），列明城市更新工作的重点内容，有“既有建筑更新改造、城镇老旧小区改造、完整社区建设、活力街区打造、城市生态修复、城市功能完善、基础设施更新改造、城市生命线安全工程建设、历史街区和历史建筑保护传承、城市数字化基础设施建设”等10项，并要求“各级住房城乡建设部门要切实履行城市更新工作牵头部门职责”。文件发布后，不少城市就出现了一度被热议的“住建局更名”情况，深圳并未出现更名的情况，而是于今年7月由市规划和自然资源局、市住房和建设局联合发布了《关于城市更新工作调整相关事项的公告》，部分城市更新相关职权随着城市更新局调整为住建部门管理。

2023年12月，中央经济工作会议在北京举行，会议再次强调了“二十大”报告中关于实施城市更新行动的工作要求。转年1月，在积累多批次可复制经验做法后，住建部办公厅印发了《城市更新典型案例（第一批）》，根据工作内容划分为既有建筑更新改造、城镇老旧小区改造、完整社区建设等8大类型选取典型案例予以推广。其中，深圳市元芬新村城中村有机更新项目作为活力街区打造案例被纳入。

2024年7月，为落实《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》，国务院以国发文印发了《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（国发〔2024〕17号），明确“以人口规模大密度高的中心城区和影响面广的关键领域为重点，深入实施城市更新行动”，并进一步明确重点任务为城镇老旧小区改造、“三大工程”、城市洪涝治理、城市生命线安全以及绿色智慧城市建设等5个方面，充分体现了文章《实施城市更新行动》中所称的“丰富内涵”。 

作者：倪奇昕