关于棚户区改造的碎思4： ——特区的棚户区改造也“特”吗？

“深圳是改革开放后党和人民一手缔造的崭新城市…，用40年时间走过了国外一些国际化大都市上百年走完的历程。这是中国人民创造的世界发展史上的一个奇迹。”至今成立不到50年的深圳经济特区，相比广东省要求的“超过40年”而言略显年轻，但极具特色的城市发展道路和超高速城市化进程也给深圳这座“新城市”带来了一些“老问题”，城市功能不完善、建筑质量老化、居住环境拥挤等问题在部分区域已经愈发显现。为此，深圳特区的棚户区改造工作伊始即高举“用棚改政策解决深圳问题”的大旗，与其他城市相比确实存在其“特”之处。

2018年，为了加强辖区的棚户区改造工作，深圳市人民政府以规范性文件的形式印发了《关于加强棚户区改造工作的实施意见》（深府规〔2018〕8号），有效期5年，目前已经失效。作为深圳市棚户区改造政策的顶层设计，提出了一套一般总结为“区政府主导+企业实施+保障性住房”的棚改项目实施模式。文件发布时社会关注度非常高，其中不少政策点更是热议之焦点。此间集中体现了特区棚改其“特”之处：

其一，明确以市场力量为引擎，引导社会资本参与棚改，加快棚改项目实施。区别于辖区政府通过行政征收实施拆除重建的方式，深圳发挥市场经济发达的本地优势、土地收储与二次开发联动的政策优势，以及土地在棚改项目中设置了“实施主体”机制，明确在政府主导的前提下，由企业作为主体负责具体项目的搬迁安置补偿以及拆后重建等实施工作，而在企业的选择范围方面明确规定“以人才住房专营机构为主，其他企业可以参与”，来者不拒，择优选之。此做法在与省外城市的多次交流中被称为“无法学习之经验”。

其二，明确以公共利益为目的，盘活存量土地资源，完善公共配套设施，增加保障性住房建设。区别于异地安置后收储土地用于招拍挂主要用于开发商品住房的方式，深圳充分认识到土地资源紧缺的现实情况，将棚改作为盘活存量土地资源的重要渠道，明确棚改项目要完善片区公共配套设施，同时将项目住宅部分限定了“搬迁安置住房+保障性住房”的二元结构，由此充分凸显棚改之公益属性。

其三，明确辖区政府、实施主体与权利主体三方建立协议关系，灵活衔接权益转移与行政征收。深圳棚改工作的推进其实面临的政策环境是多元化的，一方面是国家已发布的政府主导、拆除重建、公共利益等棚改规定作为高效力位阶政策，于深圳而言当然是必须执行的存在；另一方面是本地城市更新发展多年，相关政策体系与实际操作模式均相对成熟，存在比较明确的可借鉴意义。由此，深圳棚改可称是要为在行政征收与城市更新之间，需要寻找一条属于深圳自己的道路，这一点在棚改项目搬迁安置补偿协议的签订机制中可见一斑。行政征收与城市更新的搬迁安置补偿协议均采用的是双方协议，而《关于加强棚户区改造工作的实施意见》（深府规〔2018〕8号）在（十六）中明确“由区政府确定的部门、项目实施主体与权利主体三方签订搬迁安置补偿协议”，涵盖了行政征收与城市更新签订搬迁安置补偿协议的三方，其原意即视项目搬迁安置补偿谈判工作的推进情况在两套政策体系之间以一纸协议予以衔接，以期灵活切换。

作者：倪奇昕