《国外住房公共政策》之美国篇
一、背景
关于“五月花号”背后的故事[1],布•斯里尼瓦桑(Bhu Srinivasan)[2]为世人提供了另类版本,其在《美国四百年:冒险、创新与财富塑造的历史》一书指出:“1620年9月5日,‘五月花号'载着102名乘客,开始了驶向新世界的旅程。很多记载说这些朝圣者是因为宗教信仰原因前往新世界的;需要指出的是,‘五月花号'上足有一半的乘客并非来自莱顿的分离派信徒,他们只不过是被投资者分配到那艘船上的移居者。原本生活在相对自由的荷兰,现今在英国人的资金支持下,乘坐英国船员驾驶的从英国租来的船只,在英国国旗下驶往新世界——这一切都不像是逃离英国迫害的样子。政治难民一般不会在逃难前的最后日子里商谈未来七年的经济报酬和资产分配。所以,这些朝圣者从开始就根本不是难民,他们是一场投机活动的关键参与者,同时也是向新世界扩展英王主权的关键参与者。宗教自由只是整个计划中的一部分。”
历史真相究竟如何已不可考。我们能够知道的是,这支由清教徒[3]和其他移民组成的百人小队,拉开了美国的历史帷幕,开启了“冒险、投机和自由”的美国梦。之后,从河狸皮的贩运,棉花、烟草大规模种植,人工运河开凿、蒸汽船使用、全国铁路的铺设,到淘金热、石油开采、钢铁冶炼,北美新大陆日新月异、不断飞跃。摩根、洛克菲勒、普利策和卡内基等代表人物的“美国精神”和“美国梦”,鼓舞和激励着世界各地的人们不断涌入这片广袤而富饶的土地。1884年,美国工业产值超过农业产值,成为工业国家。10年后,美国工业总产值跃居世界之巅,1900年国民生产总值达880亿美元。
住房领域。19世纪中叶至20世纪初,城市化进程不断加速。美国城市人口总量由621.7万上升到3016万,增长近5倍。各大城市普遍人满为患,廉价租屋林立,贫民窟蔓延,住房投机炒作盛行,住房供求矛盾愈演愈烈。1890年美国平均每套住房居住人口5.45人,辛辛那提、芝加哥、波士顿等市超过8.5人,而纽约则高达18.52人。1892年7月20日,美国国会通过决议,拨款2万美元调查巴尔的摩、芝加哥、纽约和费城等20万以上人口城市的贫民窟情况。结果表明,恶劣居住环境不仅带来疾病流行,威胁居民尤其是低收入家庭的健康与生命,而且贫困、酗酒、犯罪及黑社会猖獗等不断恶化问题,严重影响城市管理。1908年,西奥多·罗斯福总统[4]首次提出联邦干预住房问题的想法,并在他的顾问团调查了哥伦比亚特区的贫民窟情况后建议:“通过贷款的形式帮助这些不幸的人建造适合居住的住房等。”
遗憾的是,无论是国会的调查还是总统的关注,均无下文,联邦政府既未推动立法也未提出相关对应措施。原因大致包括两个方面:一是美国政体因素;美国是联邦制国家[5],联邦政府和各州政府之间权力划分明确。住房问题属于州政府和地方政府事权范围,联邦政府插手与法无据;二是社会观念。关于住房问题,朝野和传统的共识均是:其属于私人事务,理应通过市场解决。因此,联邦政府在住房公共政策几无建树。唯一例外的“壮举”是,联邦政府1918年和1919年曾拨款1亿美元兴建了超过1.6万套住房,解决了约9.5万人居住问题。但此举是解决战时工人住房的临时应对措施,与真正意义上的联邦住房公共政策无涉。
相对于联邦政府住房公共政策的“高高挂起”,美国民间企业家、慈善家和社会学者等态度迥异并展开了积极尝试:一是在大城市人口密集的市内建设“模范租屋”(model tenement);由于模范租屋的住房投资利润受限,股东股息约为5%,故亦称“慈善与百分之五”。1855年,纽约市扶贫协会开发了面向该市黑人劳工家庭的美国第一组长廊式模范租屋——“劳工之家”。以后,房地产商阿尔弗雷德·T·怀特、E·R·L·古尔德等人,陆续组建了改善住房协会、租屋建筑公司、城郊住宅公司等,投建了家园小区(Home Buildings)、塔楼小区(Tower Buildings)和河畔小区(River-side)等多处模范租屋社区。1904年,乔治·M·斯特恩伯格专为华盛顿市贫民窟黑人居民建造了近百套模范租屋等。
二是在郊区开发模范公司城镇(model company towns)。1880年,乔治·普尔曼在芝加哥南边的卡柳梅特湖边建设了一个模范公司城镇,而且基本实现了职住平衡。19世纪90年代,罗伯特·T·潘恩在波士顿建造了116个小户型住宅。19世纪末20世纪初,罗素·塞奇基金会、纽约市住房公司等继续尝试推进“模范公司城镇”建设。同一时期,全美最大的有限责任公司郊区住宅公司和纽约市一起在布鲁克林开发了占地53公顷的霍姆伍德住宅区(Home wood)。模范租屋和模范城镇的建设开启了美国民间公益住房的先河,但相较于全美市场普通租屋5万多栋的建设量,无疑是杯水车薪、效果有限。
三是积极“喊话”州及地方政府,呼吁城市住房立法。在各类善举同时,19世纪后半期,以劳伦斯·维勒(Lawrence Veiller)为代表的一批社会学者大力大声疾呼城市住房立法,以破解住房问题。纽约率先响应,先后出台了《1867年租屋法案》(Tenement House Act of 1867)、《1879年租屋法案》(Tenement House Act of 1879)与《1901年租屋法案》(Tenement House Act of 1901)等在美国住房史上极具开创意义的住房法规。随后,其他城市陆续有所跟进。或许是传统观念作祟,此一时期,纽约等城市出台的住房相关法规,规制对象主要局限于建筑设计和住房品质,如禁止开发不良住房,拟订住房建设技术标准等,而涉及解决低收入家庭住房困难的住房公共政策均未涉及。正如美国著名住房改革派人士伊迪思·E·伍德在20世纪初抨击到:“至少在20多年时间里,私人市场几乎无一例外地为占总人口三分之一的上层人士提供住房,而下层住房却无人问津。”
时光荏苒,历经第一次世界大战的洗礼,美国不仅是战胜国,而且一跃而成世界强国和最大的债权国。截至1920年,美国人口突破1亿大关,同年,美国城市数量达到2722个,城市人口达到5420万,已占总人口的51.2%。美国房地产业飞速发展,商品往房建设总量急剧攀升,1925年,新建住房93.7万套,达历史峰值。这其中,开发商面向中低收入群体的城市公寓式往房[6]尤其突出。1926年,在美国257个主要城市中公寓楼的建造数量首次超过独户住宅。1928年12月,即将离任的美国总统卡尔文·柯立芝(Calvin Coolidge)[7]在国会做了最后一次演讲,他总结道:“这个国家目前正处于一个前所未有的广泛繁荣、持久和平的年代”,承蒙“我们的企业和工业创造的巨大财富”,20世纪20年代赐给了美国“安宁与满足”。美国的经济发展提供了这个后起与新兴的国家前所未有且无与伦比的生活水准。
柯立芝的演讲并非虚言。当时的美国,汽车保有量近2600万辆,几乎每5个美国人就拥有一辆汽车。2000万个美国家庭进入电气时代,已经用上了洗衣机和吸尘器等新型家电。股市鼓舞着所有人的信心,美国130万股票账户中,60万保证金账户以其股票价值为抵押,借款总额为85亿美元。没有人注意或选择性忽略,再或者干脆置之不理:美国农业长期不景气,工业增长不均衡,房地产投资投机过度,无力负担公寓住房的比例越来越大,全美各地频现付款违约、取消抵押赎回和房地产公司破产等,美国经济泡沫已膨胀至极,天空已是乌云翻滚。1929年9月3日,道·琼斯工业指数攀升至创纪录的381.17点,全美上下举国欢呼,政府和社会无比坚定地深信:星条旗[8]和美国梦将势不可挡。
二、缘起
1929年10月21日,“黑色星期一”降临,股市出现了急速下跌。历史上股价曾高达114美元的美国无线电公司股价暴跌11美元,第二天股价由68美元跌至58美元,几天后更是低至40美元。美国规模最大的几家公司,其股价也不能幸免。虽然“华尔街”[9]拼命给市场注入乐观因素,但市场还是崩溃了。1929年10月29日股票市场跌幅达到高潮,道琼斯工业平均指数跌去了三分之一,收盘在230点。卡尔文·柯立芝时代的商务部长,时任美国总统胡佛[10]及政府相信,市场会自我纠正,所以供应过剩和过度建设问题会随着时间推移自己解决,金融市场暴跌是市场给予不理智参与者的道德教训,政府最佳应对措施是放任形势自行发展。胡佛总统选择了“大萧条”这个词,因为听起来没有“恐慌”或“危机”那么耸人听闻。
1930年,在人们争相提现的市场恐慌性挤兑之下,美国合众国银行倒闭,1931年底2294家小银行倒闭,银行拒绝“滚动借贷”,并要求借款人全额还清贷款。1932年,失业率一路攀升超过了15%,700万人失业。建筑业陷入停顿,全国新建住宅价值从一年前的12亿美元跌至4062万美元。1932年夏天,每天记录的抵押贷款违约多达一千宗,次年初迅疾上升至全国大约一半的住房抵押贷款违约,还款资金链断裂,民众普遍丧失房产抵押品赎回权,房地产业崩溃。
1932年7月,胡佛政府颁布《联邦住房贷款银行法案》(Federal Home Loan Bank Act),建立了住房抵押贷款的银行体系,以加强储蓄、借贷以及储蓄银行在抵押贷款市场中的作用。美国共设立了12个地区住房贷款银行,为储蓄银行提供资金,帮助其发放住房抵押贷款。住房贷款银行由联邦住房贷款银行委员会统一监管。遗憾的是该法案没有精准解决丧失抵押品赎回权的问题,对化解当时住房信贷体系中存在的危机方面几乎没有发挥任何作用。但利在千秋的是,建立起以储蓄、贷款协会和共同储蓄银行共同构成的“互助储蓄银行”为中心住房信贷体系,并最终成为美国住房信贷“双体系”中的一个重要组成部分。
“大萧条”继续蔓延和加剧,1932年美国汽车产量从1931年的近200万辆腰斩至110万辆。“通货通缩”导致的物价下跌、收入减少笼罩于美国全境,道琼斯工业指数继续下挫。美国坚持金本位[11]产生了更加严重的后果,外国中央银行和大型投资者纷纷挤兑美国黄金。无奈之下,胡佛政府一方面提高存款利率、强化货币紧缩避免“黄金挤兑”;另一方面提高个人所得税税率,以向外界显示美国即将承担更多的财政职责。威廉·曼彻斯特的《光荣与梦想》一书记载,“1932年,主板上市的股票价值相当于1929年的11%,5000余家银行倒闭,86000家企业暂停营业。国民生产总值降至410亿美元,273000个家庭被赶出出租屋,人均周薪16.21美元。”“在美国这个世界上最富有的国家,所有岗位填满后,还富余1500多万求职者”。这一年美国大选,共和党胡佛政府遭弃。
1933年3月4日,新任总统富兰克林·罗斯福在第一次演讲中告诫美国人说,考虑到当时的形势,“我们惟一值得的恐惧的就是恐惧本身:不可名状、盲目冲动和毫无缘由的恐惧”,在过去几个星期里,这种恐惧让这个国家已经陷入萧条的经济陷入心脏骤停。罗斯福说,“我们面临共同的困难。不过感谢上帝,这些困难只涉及外在的东西。物价低到荒诞的程度,我们的税率上升了;购买力下降了;政府各部门面临严重的收入下滑,买卖活动被冻结;工业企业一片凋零;农民没有地方出售他们的产品;家庭储蓄化为乌有。更重要的是,大批失业人口面临生存问题。同样多的人口辛苦劳作却收获无几。只有愚蠢的乐观者才会否认眼下阴暗的现实。”
一周后,罗斯福“炉边谈话”[12]回荡在美国的夜空,“首先,我要讲述一个简单事实:人们将钱存入银行之后,银行不会将这些钱锁进保险柜”,银行会将这些钱贷出去,好让“工业和农业之轮持续运转”。如果发生恐慌,美国民众争相提取银行存款,即使是最稳健的银行,其资产流动速度也赶不上存款人取款的速度。银行平时只留存少部分存款,将绝大多数都贷了出去……罗斯福耐心地向人们阐述了银行运作的基本知识,告诉人们他为什么命令银行歇业。为了让数百万美国民众松一口气,他宣布第二天早晨会有一批银行重新营业,其他银行之后陆续开业。
“炉边谈话”后的第三天,股市再次开市。道·琼斯工业指数上涨了15%,总市值增加了30亿美元。人们不再恐慌地提现,银行现金在恐慌挤兑之后出现了净流入。在接下来的几个星期里,“增加农民购买力”和“降低农场抵押贷款的压力”的农业一揽子计划出台。为保证民众银行存款的安全,规范整个美国股票和债券市场,政府成立了联邦存款保险公司。1933年出台的《证券法》要求公司定期详细地向投资者披露公司财务状况,美国证券交易委员会组建。罗斯福的“3R”新政:救济(Relief)、复兴(Recovery)和改革(Reform)宏伟画卷疾速展开。1933年,道·琼斯工业平均指数上涨了66%,为有史以来涨幅最大的一年,大萧条最严峻的时候过去了,裹挟于“3R”新政中的美国住房公共政策也大踏步走来。
三、演变
(一)罗斯福新政时期(1934—1938年)
1.自置住房抵押权赎回
罗斯福政府的公共住房政策始于民众自置住房抵押权赎回。1933年6月13日,旨在“帮助人们渡过丧失抵押品赎回权的难关”的《自有住房借贷法案》(Home Owners’ Loan Act)颁布。该法案创立了具政府背景并受联邦住房贷款银行委员会(Federal Home Loan Bank Board 简称FHLBB)监管的自有住房借贷公司(the Home Owners Loan Corporation,简称HOLC)。该公司通过发行长期联邦债券购买自有住房违约抵押贷款,而后以更优惠的贷款条件再次发放,贷款期限延长到15年,以降低月供。该公司还为自有住房产权人提供资金,用于缴纳税款或支付其他必要的住房修缮费用。它还通过提供低息贷款帮助一些家庭重新购回之前由于丧失抵押品赎回权而失去的住房。
两年内,自有住房借贷公司耗资30多亿美元,购买和新发放100多万项贷款,占全国自有房总量(不包括农用房)的10%,全美符合条件的自有房户中约有40%获得资助。自有住房借贷公司不仅帮助数千户家庭在大萧条时期保住了房子,渡过了难关,还在不经意间创新完善了长期住房抵押贷款制度,这一制度之后成为美国和全世界房地产金融的标配产品。正如后世学者所指出的“自有住房借贷公司的历史重要性在于它推出、完善并通过实践证明了分期等额偿还的长期住房抵押贷款的可行性”。
美国自有住房领域“丧失抵押品赎回权的难关”危机暂时度过,但危机带来的系列问题远未解决,如住房抵押贷款担保等。1934年6月27日,罗斯福总统签署了《国家住房法案》(National Housing Act of 1934),进一步“鼓励改善住房标准和条件,提供相互抵押保险制度,以及用于其他目的。”该法案延续、扩大和升级自有住房借贷法案,政策效力覆盖范围包括存量住房和居民新购房。依据该法案,美国将创建联邦住房管理局(Federal Housing Administration,简称FHA)和联邦储蓄和贷款保险公司(Federal Savings and Loan Insurance Corporation,简称FSLIC)。
1935年,联邦住房管理局(FHA)正式设立。该局的工作主要围绕进一步破解住房贷款违约和丧失抵押品赎回权,降低放款风险,刺激住房需求,拉动住房建设,进而降低失业率等方面展开。具体工作内容主要包括:联邦住房管理局为合格放款人发放的住房抵押贷款提供担保;制定设立住房建设最低标准,将担保的贷款期限延长至25—30年,进一步降低月供。将按照住房评估价50—60%发放贷款的标准限额提高至93%,按照此标准限额,新购房家庭首付不足10%。联邦住房管理局要求,被担保的房屋必须达到联邦住房管理局规定的质量标准,“反动种族主义者和反动国家主义者的渗透”等群体不能列入担保受益人;担保要考虑住房所在社区的地理位置及族群构成,如主要黑人组成社区内的住房就属典型高风险,不能给予担保等。
联邦住房管理局的系列政策,尽管存在一定的局限性,但在针对性破解了住房贷款违约和丧失抵押品赎回权问题上,基本实现了预定目标。市场利率开始松动,贷款利率下降约为2—3%,房地产市场日渐复苏。意义更为深远的是,联邦住房管理局推出的多项创新举措,被社会市场住房抵押贷款机构广为采纳,如长期还款、分期还款,贷款与房价比值较高的住房抵押贷款等成为一种标准产品;私人保险公司也开始跟进和介入了住房抵押贷款保险领域等,进一步推动了美国住房信贷体系的变革和房地产业市场的发育。美国历史学家肯尼斯·杰克逊评论道:“在过去半个世纪里,联邦住房管理局对美国人产生的深远影响没有任何一个机构能够比得上。”
基于购房负担不断降低,美国住房消费的观念和潮流悄然改变,更多的人倾向于购买市场商品房。1938年,罗斯福政府又推出了一项改革政策,成立了联邦国民抵押贷款协会(Federal National Mortgage Association,简称FNMA,后又更名为Fannie Mae,房利美)。主要职责是通过发行债券融资,购买联邦住房管理局担保的贷款,债券本息则用借款人偿还的贷款支付。房利美的出世,奏响了美国住房抵押贷款二级市场的序曲,拉开了以房地产二级市场为平台,以金融工具为手段支持住房的帷幕。
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清理贫民窟和建设低租金住房计划
根据1933年的《全国工业复兴法案》(National Industrial Recovery Act),初期的低租金住房第二部分的规定,罗斯福政府设立了公共工程局(Public Works Administration,简称PWA,也称Federal Emergency Administration of Public Works),拨款33亿美元,举办大规模公共工程,开展诸如中心城市和港口改造、清理贫民窟、住房建设工程等项目,以刺激建筑业等行业复兴。希冀通过低租金住房建设,推动贫民窟的清理改造。1933年至1937年间,共有7项此类计划得以实施。但效果远未达至初衷,主要表现在该类住房建设规模较小、成本过高,租金水平远超大多数低收入家庭的受担能力,贫民窟的清理力度和覆盖面也未达至要求,如7项低租金住房计划中,仅有l项计划是在清理贫民窟的基础上完成新住房建设的。
1934年,公共工程局针对出现的问题实施调整,全面转向直接开发,通过购买土地和清理破旧房产以及贫民窟,实施连片开发,多项目共享共同的公园、社区娱乐中心等措施快速推进。1934至1937年,公共工程局在36个城市中签订5l项住房工程合同,清理整治了多个贫民窟,新建低租金住房21640套。这其中,纽约市是最早响应和配合联邦政府计划的城市之一,计划推进也堪称为州和地方政府的典范。如1934年,纽约市住房管理局(New York City Housing Authority,简称NYCHA)成立,1935年底,纽约下东区弗斯特住宅区项目正式开建。以后,纽约市住房管理局建设和管理的低租金住房(后称公共住房)始终是全美规模最大的机构。
1937年9月1日,罗斯福总统签署了《1937美国住房法案》(United States Housing Act of 1937)。法案提出联邦“向州和地方政府提供财政援助,以消除不安全和不卫生的住房条件,消除贫民窟,为低收入家庭提供体面、安全和卫生的住所,减少失业和刺激商业活动,创建美国公共住房署......”。新建的美国公共住房署(The United States Public Housing Authority)取代了公共工程局,统管全国的公共住房建设。地方政府根据需要,自行决定是否设立地方公共住房管理局。该法案确立了公共住房的“联邦拨款资助+地方具体实施”(federally-funded ,local-operated)建设运作管理模式。即公共住房由联邦政府资助,地方政府公共住房管理局通过发行债券筹集公共住房建设资金,并负责建设、管理和维护。收取的租金用于支付营运成本,对入不敷出等情况,联邦政府又采取了补贴、调整管理模式、联邦政府接管等措施。该法案还授权联邦政府统一确定公共住房建筑成本及建筑标准。由于无先例可循,联邦政府公共住房署沿袭了早期的“低成本连片开发”方法,建筑标准基本采用的私人住房设计建设标准。美国面向中低收入住房困难家庭的公共住房大规模建设全面展开,低租金住房走上历史舞台。
法案实行的前二十年,公共住房受益群体全部针对最低收入者,即租户的收入不能超过房租的5倍(大家庭除外),收入限制标准由联邦政府制订。1957年,此权力下放给地方政府。上世纪60年代,公共住房不断扩大,不仅面向最低收入者,也包括低于全国或当前居民平均水平之下的其他住房困难居民。公共住房建设计划初期进展缓慢,1937年时美国仅有46个,但一年之后就增加到214个,1941年更增加到622个。截止1940年底,建筑工程达510项,建成住宅16万余套。随着新政的实施,美国国内经济开始出现好转,建筑业也逐步自萧条中复苏。1939年,第二次世界大战爆发,美国朝野视线迅速转向战争,国会基于经济复苏和自由市场经济等多因素考量,也拒绝延长公共住房计划。美国社会经济全面走向为战争服务,公共住房建设暂时退出历史舞台,取而代之的是战时住房建设。
(二)第二次世界大战时期(1939—1945年)
1939年9月德国入侵波兰,第二次世界大战爆发。美国“孤立主义”盛行,采取的是隔岸观火的政策。但表面的中立之下是暗度陈仓,1941年3月11日罗斯福总统签署了《租借法案》(Lend-Lease Act)[13]。同年12月,日本突袭美国珍珠港,12月8日,美国对日宣战,正式加入第二次世界大战,美国经济全面转入战时体制。由于美国工业潜能巨大,很快成为世界的军工厂。1939年,美国国民生产总值为910亿美元,1945年则达到了2150亿美元。1940年,失业人口一度达到800万,战后就业人口从4500万攀升到6600万,创造了世界战争经济史的奇迹。1943年底的德黑兰会议[14]上,苏联领导人斯大林举杯祝酒到:“敬美国生产力。没有它们,这场战争早已失败。”
住房领域,战争初期,阴云笼罩,房价应声下跌,日本偷袭珍珠港后房价指数跌入谷底。1940年6月,《美国住房法案》修正案出台,规定公共住房建设让位于为战时国防和军工住房建设。10月《全国国防住宅法案》(National Defense Housing Act)授权联邦拨款1.5亿美元修建军工住房,并重新评估所有战前公共住房,以便将其转入国防计划。1941年1月,《价格紧急控制法案》(Emergency Price Control Act)出台,严格控制公共住房的房租价格。3月《全国国防住房法案》修正案颁布,要求为国防急需地区的新住房建设者提供更为优惠的抵押担保。1942年3月,第二次世界大战期间《战争权力法案》(War Powers Act )授权总统实施战时住房优先制度。住房政策全面转向为战争服务。
二战期间除了为陆军和国防工人建造了部分房屋外,整个住房建设全面减速,已有的建设资源主要服务于战时需求,民用建筑发展几乎陷于停滞,新增住房数量微乎其微。存量住房由于年久失修等缘故,有相当一部分住房在质量上已不符合居住要求,费城住房协会(Philadelphia Housing Association)当时统计数据显示,该市约55万套房产中有8万套“不合标准”。全美范围,由于军工产能迅速提升,大量产业工人聚集,美国住房供应严重不足。1940年,美国非农业地区可用于租赁和出售的住房空置率约为5%,1945年则降低为1.4%。1940年,约700万户家庭,达到和超过了美国住房拥挤指标,一房难求成为普遍现象。威廉·曼彻斯特的《光荣与梦想》一书中提到过当时美国人耳熟能详的一个“段子”:“每个被住房短缺困扰的家庭都听说过一个故事:洛杉矶发生一起谋杀案,当地记者奇克·费尔顿赶到案发现场,确定受害者已经死亡,他立刻前往受害者的住处,气喘吁吁地问房东:‘能不能把死者的房间租给我?’房东摇摇头说:‘我已经租给刚才过来的警察了。’”
1942年之后战争形势逐渐明朗,大量住房需求开始带动美国房价指数止跌拉升,1942年底至1943年,房价迅速增长,此趋势一直延续至战后。此期间,因政府维持战时住房政策,市场住房建设供应始终严重不足。但市场住房的需求却在不断快速累积:二战期间,因战争需要全美约1200万人被征调成为军工企业的工人(包括成年女性),战时住房政策虽然部分解决了工人的临时住房问题,但相当部分的产业工人是通过社会化方式解决居住问题,而且居住条件普遍较差。如厦门大学李莉博士的研究资料显示,该时期全美约有500多万户住在贫民窟,成千上万的人住在活动房及野营帐篷里,还有260万户家庭合住。值得注意的是,此一时期的美国,由于经济繁荣和高就业率,无论是战时产业工人还是丈夫奔赴战场的家庭,绝大部分具有自置住房购买能力。所欠者,市场商品房的供应也。
1944年6月22日,联邦政府颁布了《军人重置法案》(The Servicemen's Readjustment Act of l944),通常被称为《退伍士兵权利法案》(GI Bill of Rights)。对二战期间服役超过90天的退伍军人提供必要的经济资助,根据其服役时间长短和军职等提供退役金、教育培训补助金、失业救济金和住房贷款担保等,法案由“退伍军人管理局”(The Veterans Administration,简称VA)负责实施。其中有关住房方面的规定是“联邦政府向退伍士兵提供用以购买或建造廉价住房、农场或开办企业用房的贷款的一半以下的金额”。联邦政府法规叠加产业工人和复员军人等群体住房需求,天量缺口带来的美国历史乃至于人类历史罕见的“房荒”近在咫尺。
(三)战后大规模建房时期(1945—1953年)
1945年,人类历史上空前浩劫的第二次世界大战结束,美国的“房荒”也如期爆发。随着战争的结束,相当部分工人被解聘失去了临时住房。他们已无法回乡,只能徘徊在城市,居住在“贫民窟”或能够找到的临时住所。同时,约有1200万参加二战的军人转业回国,重新进入正常美国地方生活,组建家庭娶妻生子,以后的10年间,美国一共诞生了1000万个家庭,随之而来的是战后著名的“婴儿潮”。无论是军工企业的工人还是复员转业的军人均有相当积蓄,但他们面临共同问题——无房可购。
杜鲁门政府采取了一些临时措施。1945年10月,将一些战时工厂改造成32万套临时住房;此外,还提供了3.5万套活动拖车改成的住房。由于城市住房紧张,政府从住宅成本及用地方面考虑,将郊区作为复员军人的建房首选地,并为此由国会专门拨款4亿美元以补助上述建房所需的建筑原材料的生产。此外,政府还批准了大量贷款,用于复员军人的房屋建设。1946年政府总共建造了50万套新住房,供复员军人优先选择。尽管联邦政府与部分城市政府尝试以各种方式解决住房问题,但还是杯水车薪。正如杜鲁门总统在1946年时指出:“住房是目前摆在我们面前的首要问题,需要我们当机立断。无数社区的住房短缺问题已经影响到了千千万万家庭,这就要我们行动起来。”
链接:战后的美国房荒与民间住房建设
威廉·曼彻斯特的《光荣与梦想》写到:“截至1945年12月,陆军和海军每月都要分别复员100万和25万士兵,安置这些退伍军人,美国立即需要至少500万套住房。显然,住宅建筑业一时盖不出这么多住房。战时管制刚废除,大量劳动力和生产资料就流向了建筑工业。从战胜日本那天到圣诞节,只有3.7万套住房破土动工。杜鲁门总统要求国会出台住房价格上限,并授权他将美国一半的建筑材料用于修建低价住房(每幢最高1万美元)。势力强大的房地产说客阻挠了他的计划,但参议院还是同意将7.5万幢战时临时建筑转让给退伍军人家庭,政府的集体宿舍也在重新装修后入住了1.1万新婚士兵。随着冬日的寒风日益凛冽,1.4万户家庭挤入了腾空的军事营房里。然而,这不过是杯水车薪,还有超过100万户家庭与他人合住。在极冷的明尼阿波利斯市,一对夫妇和他们幼小的战时宝宝在车里度过了7夜。在亚特兰大市,一则出售公寓的广告招来了2000份申请,该市的政府要员们忧心忡忡,为退伍军人家庭购买了100辆拖车。在每一个社区周围,特别是那些有学校的社区外,随处可见密密麻麻的拖车。密苏里大学挨家挨户地游说,要把该校的每一寸土地都留给父母是密苏里州人的孩子,并写信告诉那些州外的申请人,尽管他们符合入学条件,但学校没有多余的教室可以接纳他们。北达科他州的退伍军人们将粮仓改建成住房。本尼·古德曼和他的乐队在克利夫兰市举办了一场义演,请该市市民将多余的房屋出租。然而,住房数量还是远远不够。”
智慧在民间。1949年初,建筑商威廉·J·莱维特在长岛的拿骚县购买1500英亩土地,引入工业化流水线作业开始批量生产住房以解决房荒。威廉·曼彻斯特生动描绘到:“一声令下,一排排推土机向前推进,红旗一挥,它们又统一转弯。接着,铺路工人上场。然后是电工竖起电线杆,其他工人挂起路标。接着,划分每个房屋区域。一队队卡车在夯实的路面上呼啸而过,早上8点卸下预制壁板,9点半卸下马桶,10点卸下水槽和浴缸,10点45分卸下石膏板,11点卸下地板。如此循环往复。”没有宣传,没有广告,1949年3月7日第一批售价为6990美元,加上手续费以及景观美化和厨房电器的花费也不到10000美元的只有基本配置的4室房一抢而空。
1949年1月5日,杜鲁门总统在提交国会的国情咨文中声称,“美国的住房短缺愈发严重,作为应急之法,国会应当致力于提供低租金的公共住房、贫民窟清理,开展我多年来始终要求的住房研究。在未来的7年中,低租金公共住房至少应该增加100万套,甚至这样也不足以满足美国人对新增住房的需求……如今,美国政府已经进入了一场新的战争中,要发动建筑业的所有部门投入廉价住房的建设中”。1949年7月15日,杜鲁门正式签署《1949年住房法案》(Housing Act of 1949),旨在“消除低于标准的住房和衰败的区域,为每一个美国家庭都提供体面的住房和适当的生活环境,实现全国的共同福利、安全及其人民的健康和高品质的生活。”法案要求,重新启动扩展因二战而停滞公共住房计划,由联邦政府6年内注资兴建80万套公共住房。每年计划建造13.5万个公共住房,4年内提供50万套。法案授权联邦住房管理署增加抵押贷款保险的额度,以进一步扩大受益面,降低自置住房购房人负担。
法案制定了面向全国清理和重建贫民窟的城市更新计划,并推出了详细的资助方案。法案要求联邦成立专责机构——城市更新署(局)(Urban Renewal Administration,简称URA),各地政府也需组建相应机构,否则地方政府无法获得联邦城市更新资助。法案明确城市更新和再开发由政府与私人合作为主要方式:政府征地+企业开发,即地方政府城市更新机构以市场价格购买待清理土地,如连片征地,消除“钉子户”等,然后将其以空闲土地价格出售给私人开发商或建设部门。两者的差价由联邦政府补贴三分之二,地方政府承担剩下的三分之一,且地方政府承担部分可以现金支付,也可以采用实物折抵方式,如建造与新社区配套公共设施等,以进一步减轻地方政府负担。同时,城市更新和公共住房建设采取“等量清除”原则,即每拆除一处贫民窟,就要建设相应数量的公共佳房。“政府征地+企业开发”和“等量清除”双举措,将“城市更新和公共住房”升级为密切关联、互为驱动的双轮战略。
法案实施后,美国公共住房政策在城市更新、公共住房建设和降低自置住房群体购房压力三条战线全面展开。1950年3月,美国政府为十多个城市支付用于清理贫民窟的费用即超过了2400万美元,其后公共住房建设数量迅速增加,自1951年起连续三年超过了5万套。如火如荼的贫民窟清理重建和公共住房大建设背后,美国的政治风云也在急剧变幻,各种力量暗流涌动。发端于上世纪50年代的美国麦卡锡主义[15]等极端保守势力开始占据政坛主流,其反对一切社会福利计划,攻击公共住房为“蔓延的社会主义”。在此思潮影响下,国会每年的公共住房计划拨款被大幅削减,如1952年计划投入8500万美元,但实际投入是3895万,不足计划的一半。各地房地产商和美国储蓄与贷款联盟(U.S.Savings and Loan League)基于行业和市场利益出发,联合抵制公共住房项目,拒绝购买政府为建设公共住房而发行的债券。
政府迫于开发商群体压力,也为了吸引私人投资,取消了此前住房法案中的城市更新的“等量清除”原则。结果是,存量和增量公共住房数量均呈现锐减,商业等其他类型物业大增。同时,公共住房项目建设管理的系列问题遭到了社会各界的广泛指责,如城市更新和公共住房选址主要位于老城中心区位置,多为黑人等少数族裔聚居地,城市更新后,白人远离,种族隔离更加严重。而且公共住房建筑多为高层,公共配套不足,管理不善,易于酝酿发展为“犯罪温床”等,以致早期坚定支持公共住房的社会学者和官员也开始动摇。城市更新和公共住房政策再次面临调整。
(四)城市更新与公共住房政策调整期(1954-1965年)
1952年,艾森豪威尔就任美国第34任总统。此时的美国社会进入美国经济繁荣,居民收入普遍增长时期。在低收入家庭住房保障门槛条件不变的前提下,低收入阶层群体和符合公共住房条件的人数双向减少。1953年,新任总统艾森豪威尔对住房法案做出调整,并于次年推出《1954年住房法案》(Housing Act of 1954)。内容主要包括:调整城市更新目标,将清理贫民窟和中心城市全面再开发相结合;将拨款额提高到2年内4亿美元,允许联邦拨款的10%用于商业等非住房建设;放宽了联邦住房管理局对再开发区域内私人住房开发进行抵押贷款担保的限制,削减了近2/3的联邦公共住房计划等。
1953年到1956年,艾森豪威尔政府实际每年只向国会提出3.5万套公共住房的计划,1954年,公共住房建设完成超过了4万套,1955年随即开始大幅下降,1957年到1960年,每年的公共住房计划更缩水至2.7万套。美国国会1959年再一次做出调整,允许再开发项目中非住房开发的比例上调到20%(以后1961年调整至30%,1965年再调升至35%)。截止1960年公共住房建设只完成了原计划的25%,美国公共住房建设全面进入低潮期。
1961年6月30日,肯尼迪政府签署《1961年住房法案》(The Housing Act of 1961),增加联邦拨款建设公共住房、为中低收入家庭的房租和合住房屋提供长期低息贷款和保险、为老年人的住房提供低息贷款的直接授权等。其中第221(d)3条款“低于市场利率计划”(the Section 221(d)3 Below Market Interest Rate program,简称BMIR),规定进一步补贴自置住房和公共住房建设,1961到1964年公共住房的建成数量年均超2万套。1962年11月20日,肯尼迪总统发布第11063号行政命令,禁止在公共住房中实施种族歧视与隔离。但由于其占比不足全美住房的1%,住房“平权运动”[16]效果极其有限。
艾森豪威尔政府的公共住房政策调整,降低了公共住房的建设规模和速度,提升了城市更新的目标,而且保留和确立了“开展城市更新、建造公共住房以及政府与私人合作模式”,深刻地影响了美国以后的城市更新和住房公共政策。清理贫民窟和中心城市全面再开发相结合,在城市建设和管理上,也取得了积极的成效,基本达至了预定的目标。当然,其也带来了一些负面影响,如过度开发,破坏了城市原有风貌和活力;联邦和地方政府承担了房地产开发的大部分成本,政府财政压力加大导致后继乏力;城市更新带来房价上涨使得原居民难以承受以及新开发项目中设置种族壁垒等。
相较于艾森豪威尔政府,肯尼迪政府住房公共政策继承多于创新,无太大改变。但更为重要的是,此一时期三个因素的变化深刻地影响了美国住房公共政策。一是,美国黑人民权运动进入高潮。1963年8月28日,黑人民权运动领袖马丁·路德·金在华盛顿林肯纪念堂发表《我有一个梦想》(I have a dream)纪念演讲,震撼全美乃至全球,美国黑人“平权运动”引发了包括白人在内的更多群体的加入,获得了广泛的国际支持。全美一百多个城市均爆发了不同程度的骚乱,黑人民权运动延伸至教育、就业、交通等方方面面。住房领域,“黑白隔离”进一步加剧。白人居住区拒绝黑人包括有色人种加入,住房销售和租赁拒绝有色人种,白人富人区利用公约、规划和法律禁止建设低成本住房。城市住房地理形态上,富裕的白人纷纷向郊区迁移,城市中心区域沦为黑人和少数族裔等贫困人口聚居地。公共住房白人鲜少涉足,逐步沦陷为新的“贫民窟”。住房种族隔离非但没有缓解,而是更加泾渭分明。
二是,公共住房饱受社会各界质疑,美国学者凯瑟琳·鲍尔所著的《公共住房沉闷的僵局》(The Dreary Deadlock of Public Housing)一文分析研究后提出,美国公共住房经过二十多年的发展,不仅毫无起色且作用不大。尤金·J·米汉和小威廉·摩尔的研究认为,高层公共住房计划挑选租户的规定会导致“贫困人口的集中”。[17]苏德赫·文卡特斯赫指出,公共住房中贫困的高度集中是联邦城市政策对种族隔离行为持广泛容忍的态度造成的。[18]民间学者还对公共住房的规划设计、建筑质量和运营管理等方面提出批评。对此,美国联邦政府关于城市与住房政策的报告也予以认同,并指责公共住房是不适合美国的、“反社会”的,但把责任归咎于支持高层建设的建筑师们。[19]
三是,上世纪60年代,美国经济空前繁荣同时,预算赤字持续扩大。1961年,美国对越南发动的侵略战争,以后战争规模不断扩大,军费激增。财政政策上,肯尼迪政府引入“增长性财政货币政策”[20],直接成果之一是1964年,约翰逊签署《1964年税收法案》(Revenue Act of 1964),也是美国截止当时历史上减税幅度最大的法案。政策刺激之下,美国宏观经济面呈现少见的诡诞局面,一方面经济增长迅速,整个60年代被称为“繁荣的十年”;另一方面联邦政府赤字预算逐年增加,多数城市的财政收入减少,公共支出锐减。住房领域,战后住房建设高潮结束,住房投资和建设全面减速,公共住房建设维持低量规模,既不能解决低收入家庭困难,也无法破除住房领域的种族隔离。老旧住宅区均进入维修期,且维修费用高昂,低收入家庭难以承受,亟待政府资助和支持。
至此,1937年罗斯福总统提出,杜鲁门总统大力推进的公共住房政策进退两难。叠加联邦政府财政赤字压力持续增加,地方政府财政收入锐减,公共支出项目不断增加,支持低收入家庭住房力有不逮,住房种族隔离破解乏术,以致民怨沸腾等诸因素,美国朝野的基本共识形成,不破不立,住房公共政策改革势在必行。
(五)补砖头与补人头时期(1966年——上世纪90年代)
1964年,林登· 约翰逊总统在密歇根大学(University of Michigan)发表演讲并提出“伟大社会”[21]。伴随这一施政纲领的推进,1965年8月10日,美国颁布《1965年住房与城市发展法案》(Housing and Urban Development Act of l965),大大扩展了联邦住房计划的资金规模,增加了为老年人和残疾人提供租金补贴的新计划;向贫困房主提供住房修复补助金;规定退伍军人支付非常低的首付即可获得抵押贷款;向地方政府提供配套资金,用于建设供水和下水道设施、在低收入地区建设社区中心和美化城市。尤其是该法案创新性提出,将符合公共住房申请条件家庭安置在空置的私人房屋,由政府对房东进行补贴,补贴的额度为住房租金与租户收入的25%之间差额。此创新举措,开启了美国住房补贴政策的新时代。以致时任美国总统约翰逊称之为1920年代以来联邦住房政策中“最重要的突破”。
9月9日,美国政府将联邦住房管理局和联邦抵押协会等多个机构合并,成立了与内阁同级的住房与城市发展部(Housing and Urban Development Department,简称HUD)。1968年,《1968年住房与城市发展法案》(Housing and Urban Development Act of 1968)出台。该法案规定,联邦政府向房产开发商提供补贴贷款,鼓励其参与公共住房的建设,增加公共住房供应。新建公共住房中一半以上应面向中低收入家庭,至少20%用于保障低收入家庭等。该法案最重要的突破在于,购房补贴计划(235条款)和租房补贴计划(236条款)的提出。
为帮助低收入者能够拥有一套自己的住宅,235条款规定,低收入家庭购房时可以获得联邦政府补贴,即低收入家庭抵押贷款买房,只需支付200美元首付,购房抵押贷款本息实际还款额以家庭收入的20%为限,其余(或超出)部分扣除担保费和税后,由联邦政府向开发商支付。236条款是针对低收入租房者的补贴计划。该条款规定,面向低收入家庭出租的住房由私人企业建造。建设项目按照市场利率贷款,由联邦政府担保并负责偿还超出1%之外的利息。租房家庭支付其收入的25%作为房租,超出部分房租由联邦政府承担。同时,政府将非营利机构、住房合作社和营利性公司的投资回报率设定为6%。
235条款和236条款,包含面向开发商和房东实施的补贴政策,俗称“补砖头”。该政策初期发展很快,后由于多种问题,如涉嫌向开发商利益输送,联邦政府财政压力过大等,批评之声日起逐渐减速。1972年的秋天,尼克松政府终止所有联邦住房补贴计划(即235条款和236条款)并试行住房津贴计划。1974年,美国颁布《1974年住房和社区发展法案》(Housing and Community Development Act of 1974)正式建立首个全国租房券计划(即第8条款存量住房计划,The Section 8 Existing Housing Program)。凡收入不超过地区平均收入水平80%的居民家庭均可参与该计划,联邦政府补贴居民可承受租金支出(即低于地区平均家庭收入的30%)与市场合理租金的差价。该法案的实施缩短了住房困难家庭配租公共住房的等待时间,赋予其自由选择住房的权利,标志着20余年城市更新行动的阶段性结束,面向中低收入群体住房货币补贴也称“补人头”全面开启。
以后,“补人头”政策不断完善。1983年,联邦政府制定了一项独立租房券计划,1987年美国出台租金优惠券计划,1998年出台《住房质量和工作责任法案》(Quality Housing and Work Responsibility Act of 1998,也称公共住房改革法案),再推出住房选择租房券计划(Housing Choice Voucher Program,简称HCV)等,不断改进优化租房券计划,如优化联邦政府补贴标准,赋予租房家庭更多选择权,租房券全国通用,75%的租房券必须发放给极低收入家庭等。租房券计划收到积极的效果,1980年,美国公共住房119.2万套,1994年为140.95万套,以后逐步减少,2008年减至114万余套。更多地住房困难家庭在政策引导之下,转而寻求政府住房货币补贴。截止2009年,接受其资助的家庭超过220万户,超过任何其他联邦住房项目。“补砖头”和“补人头”以及公共住房实物配置等住房公共政策的综合发力,基本解决了美国低收入群体住房困难。
表1 美国住房补贴政策对比表
涉及政策 |
方式 |
补贴对象 |
意义 |
《1965年住房与城市发展法案》 |
将符合公共住房申请条件家庭安置在空置的私人房屋,由政府对房东进行补贴,补贴的额度为住房租金与租户收入的25%之间差额。 |
房东 |
启动美国住房补贴政策。 |
《1968年住房与城市发展法案》235条款 |
低收入家庭抵押贷款买房只需支付200美元首付,购房抵押贷款本息实际还款额以家庭收入的20%为限,其余(或超出)部分扣除担保费和税后,由联邦政府向住房投资者支付。 |
住房投资者、低收入买房家庭 |
包含面向住房开发商、投资者的“补砖头”补贴政策,后期发展中由于涉嫌向开发商利益输送,联邦政府财政压力过大等因素,尼克松政府于1972年终止。 |
《1968年住房与城市发展法案》236条款 |
住房开发商建造面向低收入家庭出租的住房,建设项目按照市场利率贷款,由联邦政府担保并负责偿还超出1%之外的利息;低收入租房家庭支付其收入的25%作为房租,超出部分由联邦政府承担。 |
住房开发商、低收入租房家庭 |
|
《1974年住房和社区发展法案》第8条款存量住房计划 |
对于收入不超过地区平均收入水平80%的居民家庭,联邦政府补贴居民可承受租金支出(即低于地区平均家庭收入的30%)与市场合理租金的差价。 |
收入不超过地区平均收入水平80%的居民家庭 |
启动首个全国租房券计划,标志着面向中低收入家庭的“补人头”住房货币补贴全面开启。 |
1998年《住房质量和工作责任法案》住房优惠券选择计划 |
优化联邦政府补贴标准,75%的全国通用租房券必须发放给极低收入家庭等。 |
住房困难家庭 |
租房券计划得到进一步优化。 |
与此同时,美国公共住房政策的另一条主线——居民自置住房市场也在高速的成长。在“美国梦”[22]的引领下,1977年,美国颁布《社区再投资法案》(Community Reinvestment Act),其中一个重要内容是为了解决银行和储蓄机构不对少数族裔和低收入社区的住房提供按揭贷款的问题。1989年的《金融机构改革、复原和强制执行法案》(The Financial Institutions Reform, Recovery, and Enforcement Act of 1989 ,简称FIRREA)中有关提高中低收入住房融资能力等条款,进一步强化了金融机构支持居民自置住房贷款的要求。政府、社会和民众的主流共识:“住房梦”是“美国梦”的不可或缺的重要组成部分。托马斯·索维尔(Thomas Sowell)(美)在《房地产的繁荣与萧条》一书写到:
“1993年,住房和城市发展部开始采取法律行动制裁那些对少数种族的贷款申请拒绝率高于白人贷款申请拒绝率的借款人。借款人于是不得不开始放宽首付款比例以及对贷款人的收入要求。住房与城市发展部同时向房利美和房地美施压,要求它们增加购买中低收入家庭房产抵押贷款的比例。 1996年,住房与城市发展部为房利美和房地美下达具体目标,要求两房购入的抵押贷款中,面向中低收入人群的抵押贷款的份额不低于 42%。从字面上看,政府部门仅仅是设定了一个指标,但不难想象,其隐含的另一层面就是,如果借款人为完成指标不得不求助于“创新性、灵活性”的信贷标准,那么,只管去做吧!波士顿联邦储备银行曾发行过一本指南,建议各银行贯彻无歧视的信贷政策,反对‘肆意地、无理由地评价个人信用'。”
政治压力的传导和住房价值观念的渲染,催生技术创新和金融运作的日新月异,传统的“互助储蓄银行”体系逐渐让位,住房抵押贷款二级市场渐起成为住房金融市场的主导力量。托马斯·索维尔的《房地产的繁荣与萧条》一书继续写到:“在这样的政治压力下,具有传统防范措施的传统抵押贷款急剧萎缩,而由政府力推的,按照“创新性”“弹性”的信贷标准审核的抵押贷款一路飙升。传统的 30年期固定利率贷款,在 2001年时仍然占所有贷款份额的 57%,而截至 2006年年底,却快速跌落至 33%。与此同时,次级贷款所占比重由 7%飙升至 19%。其他非传统贷款的占比由不到 3%上升至接近 14%。2005 ~ 2007年间,房利美和房地美购入的次级贷款及其他非传统抵押贷款大约为上万亿美元,相当于它们从银行和其他借款人那里购入的全部抵押贷款的 40%左右。也就是说,房利美和房地美这两家抵押贷款市场中的巨鳄购入了风险不断提升的资产。”上世纪90年代,美国多个城市房价持续上涨,房地产市场空前繁荣,“住房梦”、“美国梦”勇往直前。
(六)次贷危机及以后时期(21世纪初以来)
2001年初到2003年春,美联储连续降息,从6.5%一路调整至1%,不仅为近几十年来的最低,而且还持续多年。相应地,金融机构之间的竞争也将个人抵押贷款利率拉低,同样达到近几十年来的最低点。理所当然,房价应声飙升至历史最高点。2002年,乔治·W·布什总统敦促国会通过了《美国梦首付款法案》(American Dream Down-payment Act)。该法案明确,将给予那些收入低于某个水平的有意购房者以首付款的补贴。法案通过之后,布什总统继续敦促国会通过立法,允许联邦住房管理局开始向低收入人群发放低利率的、零首付款的房屋抵押贷款。2004年,联邦住房管理局专员约翰·韦克(John Weicher)提及,“白宫认为那些有能力支付月供,但无力支付首付款的人群没有理由不能够拥有房产。”他又补充道:“我们不认为这会给纳税人造成损失。”
2000—2005年,美国独栋住宅的平均售价涨幅超过50%,从每幢143600美元上涨至219600美元。某些区域,涨幅甚至更大,纽约均价上涨79%,洛杉矶上涨110%,圣地亚哥上涨127%。加利福尼亚州沿海岸地段,涨幅尤其突出。美国单一家庭抵押贷款持有量占抵押贷款二级市场的份额从1980年的17%增长到1990年的44%,在2000年达到59%。2009年之前,其份额已经超过64%。1990—2009年,未偿付的住房抵押贷款市值,经通货膨胀调整后达到6.8万亿美元,而抵押贷款二级市场所占份额超过四分之三,其中73%是通过抵押贷款支持证券实现的。
“然而,在这场一切为了“经济适用房”[23]和更高房屋自有率的政治革命中,一切的一切都被无视。以“经济适用房”的名义强制推行的各项政策的不现实的本质,以及这些政策强加给整个经济的严重危害,引起了经济学家和其他人士的警觉,他们不断发出警告。然而,这些警告同样遭到政治领袖们的无视,在他们的引导下,大众的注意力很快便转移到通过“经济适用房”而创造出更多的房屋自有“能力”所能够带来的巨大好处上。”(引自美国学者托马斯·索维尔在《房地产的繁荣与萧条》)
2006年9月,房产价格开始下降,房地产市场上丧失抵押品抵押贷款的赎回权率全美蔓延,托马斯·索维尔(Thomas Sowell)(美)在《房地产的繁荣与萧条》记载到,加利福尼亚州领跑全国,旧金山市和毗邻的圣马特奥县丧失抵押品赎回权的数量相比一年前实现翻番,旧金山湾的阿拉米达县(Alameda County)一年内,丧失抵押品赎回权的数量上涨3倍以上。2007年,全国丧失抵押品赎回权较上年增加87%,旧金山湾区一年间上涨接近三倍。加尼福尼亚州,银行回收的房屋上涨800%,每处房产银行平均损失40000美元。
2007年,美国抵押贷款违约率较上年增加12.3%。浮动利率次级抵押贷款18%出现违约,较上年增长了13%,主要按揭贷款违约也增加了2.9%。次级浮动利率抵押贷款近5%进入抵押品拍卖程序,比上年增加了2.5%。所有次级抵押贷款丧失抵押品赎回权的比例达2.5%,连带优级贷款的丧失抵押品赎回权比例增长到0.3%,比上年多1%。所有抵押贷款丧失抵押品赎回权的比例达到0.7%,超过120万的自有房户丧失抵押品赎回权,为美国20多年来的最高纪录。贝尔斯登投资银行破产,被J·P·摩根财团收购。年末,联邦住房管理局(FHA)发布了“FHA保障”计划,为可变利率次级贷款重新融资。
这场起自美国次级抵押贷款导致的金融风暴被称为次贷危机(subprime lending crisis)迅速扩散。房价一路下滑,房地产市场跌入谷底,拉动住房抵押贷款的“火车头(次贷)”撤火并倒行。国际间资金流动性不足,主权基金等机构迅速抛售美债,中国出台“四万亿计划”[24]等,次贷危机席卷美国、欧盟和日本等世界主要金融市场,全球国家不同程度卷入其中。如,2008年2月17日,英国财政大臣阿里斯泰尔·达林宣布英国政府将把北岩银行国有化。信贷危机已经将这个大型房贷机构推向了破产边缘。2008年,自有房户丧失抵押品赎回权达200万户,且大部分是次级贷款。投资者纷纷逃离次级贷款等抵押贷款证券市场,投资银行和其他公司大幅减少次级贷款的购买量,抵押贷款银行和其他放款人的大批抵押贷款“自产自销”,大量机构破产或被迫退出抵押贷款市场。
2008年1月18日,布什总统[25]提出了一揽子支出计划,规模1 500亿美元左右,相当于GDP的1%,希冀用一次性的退税和旨在鼓励企业购买设备的减税政策来给经济“打一针强心剂”。1月22日,美联储(美国央行)将联邦基金利率下调75个基点,降至3.5%,这是非常罕见的举动,因为这发生在美联储公开市场委员会例行会议的间歇期中(严格而言属于违规操作)。1月30日的例行会议上,公开市场委员会再度决定降息50个基点,以进一步增加市场流动性。“(2008年)3月13日,美联储动用了有史以来最强有力的手段之一,定期证券借贷工具(Term Securities Lending Facility,TSLF)。根据这一计划,联储可以以联邦政府机构债和3A级房贷支持证券为抵押,将价值2000亿美元之多的国债借给银行,银行继而可以以这些国债为担保进行融资。至关重要的是,美联储将贷款期限从1天延长到了28天,而且这一工具不仅仅适用于商业银行,而是向所有的政府债券一级经销商开放——包括承销财政债券的大投资银行。”(引自《峭壁边缘 ——拯救世界金融之路 》美国第72人财长亨利·保尔森)。但美国市场仍在持续恶化,叠加油价上升、美元弱势和信贷紧缩等因素,2008年3月3日至7日,道指下挫了近乎373点,报收11 894点,远低于上年10月份时的14000点。
2008年7月,为应对抵押品赎回权丧失危机,以及对金融系统的冲击,国会通过了《2008年住房及经济复苏法案》(Housing and Economic Recovery Act,简称HERA),斥资3000亿美元的“有房者希望的FHA[26]计划”出台。在该计划的支持下,联邦政府提供再贷款,借款人可将现有的可变利率次级贷款转化为传统的30年固定利率贷款,但新的贷款额不得超过房产价值的90%。若房产价值的90%低于原先的贷款额,那么借款人只能转化等同房价90%的贷款。法案还出台了“社区安定计划”,向州和地方政府计划拨款39.2亿美元的,使其能及时购买、翻修、出售,甚至拆除被止赎的房屋,避免房屋空置和社区荒芜,以帮助社区缓解抵押品赎回权丧失带来的负面影响。该法案要求设立新的管理机构去监管房地美、房利美,以及联邦住房贷款银行,并授权财政部可以购买政府赞助企业的证券等债务,以稳定抵押贷款二级市场投资者的信心。
面对每况愈下的金融市场和日益严峻的宏观经济形势,保尔森在《峭壁边缘 ——拯救世界金融之路 》回忆道:“7月23日,《房市及经济复苏法案》(Housing and Economic Recovery Act,HERA)在众议院以272票对52票获得通过。3天之后,参议院也以72票对13票通过了该法案。 正如谢尔比和其他一些人所说的那样,这是一个史无前例的成就。这一法案赋予了我们广泛的自由裁量权,让我们可以在我们认为合适的时候向两大政府资助企业提供财务支持。而财务支持的条件几乎完全取决于财政部长的自由判断,这使我们拥有了足够大的灵活性,可以以任何有意义的方式来设计我们的投资或贷款。法案也没有对财务支持的金额加以任何限制,只是附加了两个条件:一是财务支持要受到联邦债务上限的制约,二是我们在对房利美和房地美进行股权投资之前必须事先获得它们的同意。总的来看,这或许是财政部长曾经获得过的最大的财政支出权。”
2008年9月6日,联邦政府接管房利美和房地美并承诺如有需要,财政部将向这两家机构分别注入高达1000亿美元的资金。同一天,保险巨头——美国国际集团(AIG)发布财报,当年第三季度该集团亏损245亿美元,而去年同期为盈利30.9亿美元。其中,信贷违约互换(CDS)业务当季的资产减记额超过70亿美元。美联储宣布将对AIG的救援金额提高至1500亿美元以上。同时美国政府获得AIG近80%的股份,正式接管这家全球最大的保险公司。9月14日,美国银行与美国第三大投资银行美林证券达成协议,以约440亿美元收购后者。北京时间2008年9月15日美国第四大投行雷曼兄弟宣布申请破产保护,全球愕然。美国“标准普尔”报告,本年度10月份的房价指数,同比下降的幅度为20年来之最,全美六大中心城市房价跌幅超过25%,其中凤凰城、拉斯维加斯和旧金山,房价降幅更是突破了30%。
2008年10月,美国参众两院通过《2008年经济稳定紧急法案》(Emergency Economic Stabilization Act of 2008),10月3日,美国总统乔治·沃克·布什签署生效。法案涉及七千多亿美元的金融救援方案。,决定出台问题资产救助计划(Troubled Asset Relief Program,简称TARP),以拯救各大金融机构。计划授予美国财政部7000亿美元资金额度,用于购买和担保金融机构问题资产,以救助当时处于危机中的金融机构,恢复金融市场稳定。涵盖的资产包括问题资产以及财政部认为对于稳定经济必不可少的其他资产,而适用对象则是在美国经济金融运行中作用重要的机构,且这些机构须证明其未来的增长将使纳税人受益。次月,美联储宣布两项新救市举措,包括斥资6000亿美元购买房贷相关机构发行或担保的债务,以及提供2000亿美元用于支持消费贷款和小型企业贷款。两项措施累计金额高达8000亿美元,规模超过上个月的问题资产救助计划(TARP)。
2009年2月,国会通过了总额达7880亿美元的《美国复苏及再投资法案》(American Recovery and Reinvestment Act)用于刺激严重衰退的美国经济。法案包含了由住房与城市发展部(HUD)管理的超过130亿美元的项目与计划,其中40亿美元用于公共住房翻修和提高能源使用效率,2.5亿美元用于补贴住房的能源使用设备更新,20亿美元用于第8条款协议的工程维护,22.5亿美元用于弥补陷入困境的免税计划财政赤字,20亿美元用于社区安定计划,15亿美元用于无家可归者的预防和安置,10亿美元用于社区发展拨款计划。继布什之后,奥巴马政府政策面进一步拓宽,如,对于有违约风险的次级贷款借款人,将每月偿债额限定在收入的31%;对贷款机构则要求至少5年内要降低利息或减少贷款余额,以保证所有借款人的月偿还额不超过收入的38%。贷款服务机构每修改一笔贷款,联邦政府给予1000美元的奖励。该计划也提供借款人不超过5年、每年1000美元的奖励,以鼓励其不拖欠贷款等。为防止类似危机在将来发生,奥巴马政府对抵押贷款市场和广义金融部门的监管条例进行修改,引入更为严格和集中的监管,以保护投资者和金融服务和投资市场消费者。
2008年,美国政府赤字4590亿美元,次年飙升3倍,达1.4万亿,以后万亿赤字一直延续到2019年。2009年7月,美国工业产品指数回升0.5个百分点,这是一年来的第一次上涨。历时三年,危机时刻终于渡过。2012年初,美国和全球经济开始从经济危机的影响之下缓慢恢复。2016年7月29日,奥巴马总统签署了《2016年现代化住房法案》(Housing Opportunity Through Modernization Act of 2016,简称HOTMA),修订了《1937年美国住房法案》和其他住房法案,包括为继续入住公共住房设定最高收入水平,修改联邦住房管理局对公寓抵押贷款保险的要求,在住房与城市发展部(HUD)中设立退伍军人事务特别助理,改变艾滋病患者住房机会(HOPWA)计划的分配公式等。《2018财年综合拨款法案》(the FY 2018 Omnibus Appropriations Act)授权增加了租金援助示范项目(Rental Assistance Demonstration,简称RAD)的资金,获得资助的公共住房从原来的25.5万套增加至45.5万套等。
历经奥巴马政府痛定思痛和不断改革,美国住房金融回归传统和保守,金融监管和贷款保险进一步收紧和加强,公共住房建设重回视野,入住保障标准全面调整,租金补贴继续全面推进,退伍军人和艾滋病患者等弱势群体的住房保障因时而变不断推出和实施各类专项计划,美国的公共住房政策实现了全面调整并进入新的稳定发展时期。以后的政府虽对政策有所修订,但公共住房政策总体思路、基本模式和运作管理未有大的变动。即,政府主导,金融税收政策支持之下,面向中低收入群体的实物配置与货币补贴以及的中高收入群体自置住房的“三驾马车”体系。而今,这“三驾马车”承载着“救济”、“福利”、“平等”、“人权”和“发展”等美式的梦想正在向前奔驰。
链接:21世纪以来美国住房基本情况
1.美国住房租金及房价变化情况如图1所示。世纪初期次贷危机引发的房价剧烈波动,美国政府全面救市,2012年之后住房市场逐渐恢复。
资料来源:哈佛大学联合住房研究中心(Joint Center for Housing Studies)
图1 美国公寓租金及房价变化情况(2004—2022年)
2.美国住房自有率情况如图2所示。在政府政策、社会住房价值观念的共同推动下,自置住房成为美国居民解决住房的主流方式。
资料来源: 美国住房和城市发展部政策制定和研究办公室(U.S. Department of Housing and Urban Development, Office of Policy Development and Research)
图2 美国租房和自置住房情况(2001-2019年)
3.美国家庭接受联邦政府住房援助情况如图3所示。自《1937年美国住房法案》通过以来,联邦政府一直为低收入租房者提供住房援助。这些援助大多是通过住房与城市发展部或其前身机构管理的各类援助计划提供。住房援助方式包括提供公共住房,以及对租住住房家庭提供补贴等,从近20年的数据来看,接受住房援助家庭的占比最高接近6%。
资料来源: 美国住房和城市发展部政策制定和研究办公室(U.S. Department of Housing and Urban Development, Office of Policy Development and Research)
图3 2000年以来美国接受政府住房援助的家庭数量(2001-2019年)
链接 美国住房相关法律
表2 美国住房相关法律汇总表
年份 |
相关法律 |
主要内容 |
1867—1901年 |
纽约城市住房法规《1867年租屋法案》(Tenement House Act of 1867)、《1879年租屋法案》(Tenement House Act of 1879)与《1901年租屋法案》(Tenement House Act of 1901) |
美国住房史上极具意义的住房法规。主要是规范建筑设计和住房品质,如禁止开发不良住房等技术标准,并未触及分配等体制机制等问题。 |
1932年 |
《联邦住房贷款银行法案》(Federal Home Loan Bank Act) |
建立了住房抵押贷款的银行体系,以加强储蓄、借贷以及储蓄银行在抵押贷款市场中的作用。 |
1933年 |
《自有住房借贷法案》(Home Owners′Loan Act) |
创立了自有住房借贷公司,通过长期联邦债券购买自有住房违约抵押贷款,再以更优惠的贷款条件再次发放。旨在“帮助人们渡过丧失抵押品赎回权的难关”。 |
《全国工业复兴法案》(National Industrial Recovery Act) |
第二部分规定设立了公共工程局,拨款33亿美元,举办大规模公共工程,开展诸如中心城市和港口改造、清理贫民窟、住房建设工程等项目,以刺激建筑业等行业复兴。 |
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1934年 |
《国家住房法案》(National Housing Act of 1934) |
鼓励改善住房标准和条件,提供相互抵押保险制度,延续、扩大和升级自有住房借贷法案,政策效力覆盖范围包括存量住房和居民新购房。 |
1937年 |
《1937年美国住房法案》(United States Housing Act of 1937) |
向州和地方政府提供财政援助,以消除不安全和不卫生的住房条件,消除贫民窟,为低收入家庭提供体面、安全和卫生的住所,创建美国住房管理局。 |
1940年 |
《美国住房法案》(United States Housing Act)修正案 |
规定公共住房建设让位于为战时国防和军工住房建设。 |
《全国国防住宅法案》(National Defense Housing Act) |
授权联邦拨款1.5亿美元修建军工住房,并重新评估所有战前公共住房,以便将其转入国防计划。1941年3月,修正案出台,要求为国防急需地区的新住房建设者提供更为优厚的抵押担保。 |
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1941年 |
《价格紧急控制法案》(Emergency Price Control Act) |
严格控制公共住房的房租价格。 |
1942年 |
《战争权力法案》(War Powers Act ) |
授权总统实施战时住房优先制度,公共住房转向为战争服务。 |
1944年 |
《军人重置法案》(The Servicemen's Readjustment Act of l944) |
其中有关住房方面的规定是“联邦政府向退伍士兵提供用以购买或建造廉价住房、农场或开办企业用房的贷款的一半以下的金额”。 |
1949年 |
《1949年住房法案》(Housing Act of 1949) |
消除低于标准的住房和衰败的区域,为每一个美国家庭都提供体面的住房和适当的生活环境,实现全国的共同福利、安全及人民的健康和高品质的生活。 |
1954年 |
《1954年住房法案》(Housing Act of 1954) |
调整城市更新目标,将清理贫民窟和中心城市全面再开发相结合;将拨款额提高到2年内4亿美元,允许联邦拨款的10%用于商业等非住房建设;放宽了联邦住房管理局对再开发区域内私人住房开发进行抵押贷款担保的限制,削减了近2/3的联邦公共住房计划等。 |
1961年 |
《1961年住房法案》(The Housing Act of 1961) |
增加联邦拨款建设公共住房、为中低收入家庭的房租和合住房屋提供长期低息贷款和保险、为老年人的住房提供低息贷款的直接授权等。其中第221(d)3条款“低于市场利率计划”规定进一步补贴自置住房和公共住房建设。 |
1965年 |
《1965年住房与城市发展法案》(Housing and Urban Development Act of l965) |
创新性提出将符合公共住房申请条件家庭安置在空置的私人房屋,由政府对房东进行补贴,补贴的额度为住房租金与租户收入的25%之间差额。此创新举措开启了美国住房补贴政策的新时代。 |
1968年 |
《1968年住房与城市发展法案》(Housing and Urban Development Act of 1968) |
该法案最重要的突破在于提出了购房补贴计划(235条款)和租房补贴计划(236条款)。 |
1974年 |
《1974年住房和社区发展法案》(Housing and Community Development Act of 1974) |
正式建立首个全国租房券计划(即第8条存量住房计划)。标志着面向中低收入群体住房货币补贴也称“补人头”全面开启。 |
1977年 |
《社区再投资法案》(Community Reinvestment Act) |
解决银行和储蓄机构不对少数族裔和低收入社区的住房提供按揭贷款的问题 |
1989年 |
《金融机构改革、复原和强制执行法案》(The Financial Institutions Reform, Recovery, and Enforcement Act of 1989 ) |
强化了金融机构支持居民自置住房贷款的要求。 |
1998年 |
《住房质量和工作责任法案》(Quality Housing and Work Responsibility Act of 1998) |
推出住房优惠券选择计划,对“租金优惠券计划”作部分调整。 |
2002年 |
《美国梦首付款法案》(American Dream Down-payment Act) |
给予低收入的有意购房者以首付款的补贴,允许联邦住房管理局开始向低收入人群发放低利率、零首付款的房屋抵押贷款。 |
2008年 |
《2008年住房及经济复苏法案》(Housing and Economic Recovery Act) |
“有房者希望的联邦住房管理局计划”斥资3000亿美元,联邦政府提供再贷款,借款人可将可变利率次级贷款转化为传统的30年固定利率贷款;推出“社区安定计划”,帮助社区缓解抵押品赎回权丧失带来的负面影响;设立新的管理机构监管房地美、房利美以及联邦住房贷款银行,并授权财政部可以购买政府赞助企业的证券等债务以稳定抵押贷款二级市场投资者的信心。 |
2009年 |
《美国复苏及再投资法案》(American Recovery and Reinvestment Act) |
住房与城市发展部(HUD)管理130多亿美元的项目与计划,用于公共住房翻修和提高能源使用效率、补贴住房的能源使用设备更新、第8条款协议的工程维护、社区安定计划、无家可归者的预防和安置、社区发展拨款计划等。 |
2016年 |
《2016年现代化住房法案》(Housing Opportunity Through Modernization Act of 2016) |
修订了《1937年美国住房法案》和其他住房法案,包括为继续入住公共住房设定最高收入水平,修改联邦住房管理局对公寓抵押贷款保险的要求,在住房与城市发展部(HUD)中设立退伍军人事务特别助理,改变艾滋病患者住房机会(HOPWA)计划的分配公式等。 |
2018年 |
《2018财年综合拨款法案》(the FY 2018 Omnibus Appropriations Act) |
授权增加了租金援助示范项目的资金,获得资助的公共住房单元从原来的25.5万套增加至45.5万套。 |
四、美国公共住房政策的实物保障
(一)公共住房
美国的公共住房项目建设始自1937年,是罗斯福新政晚期立法的重要成果之一。初期进展缓慢,第二次世界大战期间完全中止该项目建设。1949年再次启动公共住房建设并呈高速发展状态。从1949年17万套,1959年增至42万余套,年增幅14.79%,1994年达到顶峰的140.94万套。上世纪50年代中期以后增量建设有限,同时随着城市更新等大规模改造导致公共住房数量逐步减少,如“等量消除”原则的退出带来城市更新后公共住房的减量。20 世纪末,美国的公共住房总量约为 140 万套,2008年,美国公共住房降至114万个单元,高层占比 27% ,公寓占比32%,独栋或联排公寓占比 25%, 低层无电梯公寓占比16%。
公共住房产权归属联邦政府,法律上要求不得用于商业租赁。公共住房目标对象主要是面向中低收入住房困难家庭,即无力在市场购买和租赁住房的家庭。初期租户选择标准严格,租户的收入不能超过公共住房房租的5倍(大家庭除外),地方政府可采用入户调查等方式核查。以后门槛标准视情况不同有所调整。1950年,承租家庭平均收入为全国平均收入的57%,1960年为41%,1970年为29%,90年代中期则不足20%。随着时间推移,除低收入群体外,其他社会阶层多远离公共住房。公共住房日益沦为新的“贫民窟”。
1974年美国国会修订《1937年住房法案》时明确提出,“确保在合理的一段时期内,每个公共住房工程中家庭收入分布趋于多元化,避免低收入家庭和存在严重问题家庭的聚集”。1998年的《公共住房改革法案》(也称《住房质量和工作责任法案》)再次要求,允许收入相对高的家庭申请公共住房。虽然政策鼓励不同收入阶层混居,但效果并不理想。归纳而言,主要原因包括以下方面:
一是,公共住房的“先天不足”。最初的公共住房立法明确规定,其不得与私有市场住房竞争,且须严格控制成本,如1939年立法规定:在人口少于50万的城市,每个住房单元开发费用限额为5000美元或每个房间1250美元等。因此设计简单、建筑密度高,配套不足,造价过低、质量低劣等是共性问题,公共空间缩减至最小,电梯隔层停靠,煤灰板代替石灰板等是公共住房“标配”。
二是,公共住房选址“选无可选”。美国公共住房主要集中在城市中心区贫困人口聚居的地方,如少数民族聚居区,即使在郊区也远离富人住宅区。以后,政府开展大规模的“贫民窟”清理以及以后的城市更新和城市提升改造,无论“等量消除”原则是否严格执行,新旧公共住房仍然位居城市中心地带。当然,这其中有地价因素考量,也有交通等居住成本的制约等。上世纪50年代之后,随着白人移居郊区和种族隔离,公共住房的地理位置问题越发突出,但已积重难返。
三是,公共住房的“被污名化”。公共住房选址、设计、建设和质量先天不足,带来的直接后果是,一方面建筑物的自然损毁快于其他物业,同时维修费用的不足和迟滞更是加剧其破败的速度。另一方面,随着贫困群体集聚,贫困化加剧,租金收取困难,承租家庭居住人口密集、不当使用也是建筑物加速损毁的重要因素,如公共区域随意侵占和物品随意堆放,治安环境差、案发率高等。以致“脏乱差”和“犯罪温床”成为公共住房的代名词,公共住房的“被污名化”现象严重。
对于公共住房存在诸多问题,政府当局也采取了多项管理措施,如加大整治力度,改革维修管理模式等。1993年,美国国会启动“希望六号项目”,对部分破旧和存在隐患的公共住房拆除重建。截止2007年,“希望六号项目”共资助了15万多个破旧公共住房单元拆除,投资了61亿美元对34个州的247个项目进行再开发,大大改善了公共住房的面貌。对于公共住房维修维护缺乏足够资金保障以致项目无法运营等问题,联邦政府多次改革公共住房经营管理体制,如加大补贴力度,允许管理机构收取外立面广告收入并用于日常管理费用支持,甚至收回管理权等,但大都治标不治本,如贫穷问题、混居和各民族各阶层融合等收效甚微。
公共住房的管理由地方公共住房管理局具体负责。全美公共住房管理局数量庞大,如2008年共有3148个公共住房管理局,管理规模不超过100个住房单元的公共住房管理局约占50%,管理7500个以上单元的公共住房管理局约有12家左右。公共住房管理局对租户的管理,法律上充分授权甚至较为严格,如管理人员可以实施入户访问,一旦有违规定,如损害公共部位甚至清洁标准不达标,均可驱逐租户。1996年克林顿政府更是推出“违规立即驱逐政策”,租户只要违规一次(并非定罪),即可驱逐且以后不得申请承租公共住房。同时明确规定,曾从事犯罪活动的人,申请人曾有酗酒或药物滥用史,也不得申请公共住房等。
(二)联邦政府资助开发的私有租赁住房
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低利率私有租赁住房项目
1961年,肯尼迪政府为解决中等收入群体住房困难,利用《1961年住房法案》第221(d)3条款“低于市场利率计划”(BMIR),推出面向社会开发商的“补砖头”政策——低利率私有租赁住房项目。开发商向银行等金融机构申请由联邦住房管理局担保的租赁住房建设抵押贷款,利率通常为低于市场利率的3%,期限40年。在贷款还清前,开发商利用此贷款建设的租赁住房,只能面向政府设定的住房困难群体出租,即家庭收入不超过地区平均收入者均可申请承租。租金标准则通过综合测算,即考量抵押贷款本息、项目运营成本和开发商6%的利润等因素确定。为鼓励银行等金融机构贷款积极性,降低其风险,提供贷款的银行等金融机构可将此贷款转卖给房利美,实现债权转移。由于租金标准过高,该项目主要受益对象是中等偏低住房困难家庭,低收入家庭难以受惠。因此,项目进展缓慢,且受到社会指责,如租金标准过高,涉嫌政商利益输送等,后被继任的约翰逊政府终止。
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新利息补贴私有租赁住房项目
针对“低利率私有租赁住房项目”存在的突出矛盾和问题,《1968年住房与城市发展法案》之第236条款提出升级与改进版----新利息补贴私有租赁住房项目。与“低利率私有租赁住房项目”比较而言,新政策的变化主要体现在以下方面:一是联邦政府进一步加大利息补贴力度。开发商向市场金融机构申请联邦住房管理局担保的住房抵押贷款,实际需要负担的利率为1%,其与市场利率(约为7%)的差额由联邦政府每年补贴。二是对低收入家庭实施房租补差。以新的“抵押贷款本息、项目运营成本和开发商6%的利润”等计算出“基本房租”(即租金标准),适用所有目标群体(即上述家庭收入不超过地区平均收入者)。其中,针对低收入群体,联邦政府提供额外的房租补贴,补贴“基本房租”与低收入家庭支出25%的差额。同时,延续了可将此贷款转卖给房利美,实现债权转移,降低金融贷款机构的风险,以及允许该类项目加速折旧,降低个人所得税等做法。从实践效果看,切实提高了金融贷款机构和开发商投资的积极性。项目发展迅猛,仅3年提供的住房就超过了“低利率私有租赁住房项目”的建设总量。直到上世纪80年代,该类住房方逐渐减少。
新利息补贴私有租赁住房项目,联邦政府不仅面向建设单位利息补差,即“补砖头”,而且对低收入群体实施房租补贴,也即“补人头”,兼顾了开发商、低收入和中等偏低等住房困难群体不同的利益诉求,受到了中低收入群体等社会各方的广泛欢迎。“补砖头”与“补人头”政策交汇并用,推动了联邦政府住房政策的升级与转型,也拉开了美国租金补贴(“补人头”)的序幕。
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农村地区租赁住房项目
农村地区租赁住房项目与“新利息补贴私有租赁住房项目”近似,系由美国农业部农村家庭管理局(Farmers Home Administration,简称FMHA)在农村地区的推进的租赁住房项目。该项目与《1968年住房与城市发展法案》之第236条款项目的政府资助方式、利率水平和租金确定方式基本相同。差别在于贷款期限为50年,租赁住房项目75%面向低收入家庭。美国农业部农村家庭管理局项目的规模比较小,单个项目平均为25套左右,区域分散。农村地区租赁住房项目虽与“新利息补贴私有租赁住房项目”性质近似,但管理上存在一定差异。1962年至2008年,已建成和尚在施工的项目累计约百万套住房。
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政策调整
20世纪70—80年代,由于石油危机、利率上涨等经济环境变化,上述三类项目均不同程度产生财务危机,部分项目出现违约,开发商的积极性不断降低。《1974年住房和社区发展法案》出台,进一步调整政策,主要包括两项新计划,一项是用社区发展的一揽子拨款基金计划,取代了《1968年住房与城市发展法案》中的236条款,以降低联邦政府在住房建设中的作用。另一项是第8条款存量住房计划,也称租金证明计划,设立房租“年度调整系数”,允许房租上涨,联邦政府直接为租户提供房租补贴,即补贴应交租金与低收入家庭可承受租金差额。低收入家庭可承受租金为其收入的25%,后调整为30%。开发商可以选择附条件政府资助,如,放弃提前还款,再延长15年面向低收入家庭的租赁期;也可以提前还贷,退出政策资助,并将住房面向市场出租;允许开发商加速折旧,减少联邦所得税等。
《1974年住房和社区发展法案》之第8条款开启了面向中低收入群体的直接补贴,关闭了联邦政府面向私人开发商的贴息。多数学者认为,“第8条款”是美国公共住房政策“补砖头”的终结,但从后续政策发展看,这一大门并未彻底关闭,典型如税收支持住房等,实际上是“换了个马甲”再次卷土再来。深层次而言,“补砖头”固然有诸多弊病,但亦有其积极的正面作用,如从历史角度看,美国利用市场机制和社会力量可以快速增加政策性租赁住房供应,大幅度降低政府建设供应管理成本,同时亦可拉动房地产以及建筑业的发展等。
(三)税收政策支持的私有租赁住房
税收支持住房,是指对与住房相关的支出和投资实施减税、免税或发放税收补贴的政策集合。税收减免政策对象既包括居民自置住房,也涉及私人开发商和投资者。自置住房领域,税收支持主要涉及自有住房抵押贷款利息免交个人所得税,主要房产出售所得免交资本利得税,减免房产税等。与私人开发商和投资者而言,只要关乎公共住房以及其他面向中低收入群体的住房建设和投资债券收益,则均有相应的税收减免。税收减免不同于其他补贴政策,虽然是一种间接支持方式,但涉及面极广,受益群体庞大,力度上也更大,如2008年联邦政府直接住房资助为402亿美元,而税收支持则近1719亿美元。操作上也更加便利,税收支持不属政府支出,一旦法规通过,不受国会拨款限制,可以免予程序上的繁文缛节。
美国税收支持社会力量投资建设面向中低收入群体住房政策大致可分为两个阶段,时间上以1987年为界,法律上以1986年《税制改革法案》为标志。1987年之前,税收支持主要包括两个方面:一是,所得税减免。对购买州和地方政府发行的面向中低收入群体住房建设债券的收益免税,即在计算个人联邦所得税综合所得额中可予以扣除;二是,加速折旧。面向中低收入群体住房建设项目,会计核算上可采用加速折旧方法,如40年折旧期可缩短至15年,并抵扣应纳税所得额。双措并举,鼓励社会力量投资中低收入群体租赁住房建设,加大具公共属性的租赁住房供应。突出的负面效应是税收减免受益面不均衡甚至存在“马太效应”[27],如由于所得额是综合计算,抵扣并不区分何种收益,自然是收入越高,减免税的额度也越大,富裕阶层受益明显,中低收入群体很难甚至无法享受税收减免福利。因此,该政策遭至社会的广泛批评和攻击。
上世纪80年代,里根总统入主白宫期间,面对经济滞胀、财政赤字不断增加,断然抛弃凯恩斯主义和传统保守做法,如拉动需求和增加税收等,旗帜鲜明地承认“我的确相信供给学派经济学[28]。”并明确提出要在美国进行“第二次革命”[29],提出了包括“经济复兴计划”和后来被称为“经济复兴税法”及税制改革等系列计划[30]。核心内容是通过减税、减支和减少政府干预来增加私人储蓄和投资,调动地方政府积极性,促进经济的发展。1986年10月,里根总统签署了被称为是“美国第二次革命的核心”的税制改革方案[31]。继1981年的税制改革大减税后,继续减税并着重解决美国税制过于繁琐的顽疾。无论是从当时看,还是从历史角度分析,里根政府的超大规模减税和系列改革政策取得了积极和长远的效果,不仅刺激了整个80年代美国经济的发展,为企业积累了资金,提高了居民生活水平,而且确实为美国未来经济结构调整,尤其是高科技迅速发展奠定了良好的基础[32]。
住房领域,1986年税制改革后的1987年几乎取消了所有鼓励个人和社会投资租赁住房的税收激励机制,如取消了加速折旧法,将折旧年限由15年延长至27.5年,大大减少了折旧带给投资者的受益额度;降低了个人所得税最高税率,从50%降低至28%;降低了州和地方政府可发行免税债券的最高额度等。但1986年《税制改革法案》设立了低收入住房税收补贴项目,为投资于低收入租赁住房的开发商提供相应政策支持。即针对由社会私人开发建设的面向低收入家庭租赁住宅,且出租年限不少于15年的项目实施住房税收补贴。税收补贴的数额取决于住房开发成本、地理位置和入住的中低收入户数比例综合计算,由开发商向州住房金融管理局申请,分年度发放,投资者可获得连续10年的税收补贴。税收补贴住房的房租水平与其他联邦住房项目不同,最高租金以地区家庭平均收入的50%(或60%)乘以30%确定,无论租户的实际收入如何,均以此标准缴纳租金。低收入家庭房租超标准负荷的救济渠道则引入其他补贴,如租房券等。
截止2006年,低收入住房税收补贴项目资助了29000个项目,遍布于全美中心城区、郊区和非都市区。其中,中心城区占所有项目的46%,郊区占29%,非都市区占25%。2008年金融危机前,大多数项目运作良好,被公认为美国最为成功的住房项目之一。但效率低下、补贴浪费和申请程序复杂等也受到了各方的批判,如补贴很大部分用于交易费用和投资者利润,开发商申请手续繁杂,需要提交大量报告等。金融危机之后,主要的问题集中到项目可持续性和管理上的复杂性方面,社会争论的焦点转移到是否应该用此手段鼓励私人投资低收入住房建设等。由于金融危机带来的银行倒闭等问题,加之该类项目利润下降,导致私人和社会投资兴趣锐减。《2008年住房经济复苏法案》增加了补贴额,以后又进一步改革,如发放新的税收补贴,为该类项目提供额外的修缮资金,延长项目面向低收入家庭出租年限等,但市场反应冷淡。
链接:税收补贴计算方法。
税收补贴项目“合格基数”确定。开发总成本,减去土地成本及其他费用(包括:建筑及相关成本、长期贷款的融资成本和费用、完工后管理成本和费用、工程预备款、项目营销费用、联邦政府拨款、曾有使用税收抵扣的住房部分、非居住区建设成本,如商业区或其他不用于目标住户的建设等)后,为“合格基数”。
“合格基数”修正。包括两个方面:一是,如果该项目开发的住房不完全是由低收入家庭居住,那么需要将低收入住户的比例(或者其居住面积占项目总面积的比例)乘以“合格基数”,得到“资格基数”。二是,如果该项目位于“开发难度较大的地区”,或“合格人口普查区”,则在“资格基数”的基础上再乘以130%。
“开发难度较大的地区”是指在都市区或非都市区中,房价与收入比值偏高的地段;“合格人口普查区”是指在所有住户中,至少有50%的家庭收入不超过地区平均值的60%,或者贫困率至少达到25%的地区(1987—2006年,在所有获得税收补贴的项目中,约有26%因为处于“开发难度较大的地区”或“合格人口普查区”,可享受130%的“资格基数”)。
“资格基数”乘以“年补贴率”,就得到此后10年该项目每年可获得的税收补贴额。税收补贴总额是在“资格基数”现值(未来收入和支出在不同利率之下折成现值)的70%的基础上计算得出,然后再确定“年补贴率”。根据联邦法律和实际操作,新建和重大修缮项目,“年补贴率”为9%。
例举:某低收入住宅小区,投资1000万美元,其中160万美元用于购买土地、项目营销以及获取长期贷款。项目没有获得联邦政府的任何资助。
该项目的“合格基数”为840万美元(等于1000万美元减去160万美元)。由于该项目中的所有住房都由低收入住户居住,所以其“资格基数”等于840万美元乘以100%,即840万美元。又因该项目位于开发难度较大的地区,所以可以提高“资格基数”,将原“资格基数”840万美元乘以130%,得到1092万美元。
年度补贴额等于调整后的“资格基数”1092万美元乘以补贴率9%,即98.28万美元。此后10年,投资者将每年获得同等数额的补贴,累计总额为982.8万美元。
(四)州和地方政府支持住房建设
上世纪80年代,伴随里根政府大规模减税政策和改革政策的实施,联邦政府费用紧缩,住房支出额度锐减,支持中低收入家庭住房困难的“接力棒”逐渐传入美国各州和地方政府以及非营利组织。归纳当时美国州和地方政府的支持做法,主要是依托地方住房信托基金和市场商品房配建等渠道。住房信托基金由州、县和市政府建立,资金来源主要是房地产交易产生的房地产交易税和费用。费用内容比较庞杂,如政府征收的非居住性开发额外收取的费用,变更容积率手续费以及房地产登记费用等。住房信托基金通常是由政府或者半政府的机构来管理,由来自银行、房产中介、营利性和非营利性房屋开发商、律师组织、工会、服务供应商以及低收入居住者的代表组成的监督委员会指导运行。
住房信托基金致力于解决中低收入家庭的住房困难。约四分之一的信托基金,是专门针对无家可归者或收入低于地区中等水平50%的家庭,如针对无家可归者过渡性住房计划的支持;中低收入购房者首付补贴和其他资助形式;房屋节能改造和应急维修;贷款支持非营利性住房开发;租房者的租赁帮助等。住房信托基金支持内容既有新增住房建设、现有住房购置和修缮,也包括补贴等其他形式的支持。支持社会租赁住房建设的方式与联邦政府模式基本相同,如超过70%的城市信托基金对其提供财务支持的租赁住房,均会附加中低收入群体可负担的租金标准限制。
比较住房信托基金和联邦政府的公共住房政策及其实施效果,信托基金虽然较为灵活,也能因地制宜,但在强度上、广度上还是不能与联邦政策同日而语,如住房信托基金的来源会随着房地产市场波动而呈现不稳定状;大部分信托基金服务于极低收入家庭的效果有限;信托基金基本不覆盖资助运行租赁房屋的全部成本,因而对开发商租赁住房项目的约束性有限等。目前,美国州、县和市约有600个住房信托基金,每年为不同类型的住房资助超过16亿美元的资金,受到了中低收入等群体的广泛欢迎。
市场商品房配建是美国地方政府通过政策法律管控市场商品房规划建设,增加中低收入住房供应的另一渠道。在美国,此做法称之为“包容性分区规划”[33],即开发商在市场商品房开发时提供一定比例的房屋面向中低收入家庭。“包容性分区规划”目标的实现,既有美国地方法规的强制性规定要求,如法规明确配建比例等;也有地方政府与开发商谈判协商,通过引导开发商自愿调整等方式实现,如建设许可证批准过程中,与开发商协调调整容积率和增加商业物业等,实现一定比例配建。
开发商配建的面向中低收入群体住房比例数量、目标群体的收入以及保障的期限长度等,各地方政府的要求不尽相同,主要是根据地方具体情况确定。配建比例区间在5—35%,大部分为10—20%之间。补偿奖励的容积率调整,一般幅度为20%。其他激励机制则包括各种费用免除、降低停车场土地预留标准要求、优先审理等。对于项目规模较小或“黄金地段”,无法配建或经济等方面考量存在问题的,开发商可以异地建设安置中低收入家庭,或开发商资助其他机构建设该类住房进行安置等。配建住房的租购者收入上限各项目均存在差异,从地区平均收入50%至120%均有。租金水平由地方政府综合考虑多方因素与开发商会商确定,租赁期限不强制,协商确定,通常为10—30年。
20世纪90年代后期,包容性分区规划的实施主要在住房市场活跃的富足郊区。以后,分区规划被越来越多的城市所采用。如纽约市,在分区规划给布鲁克林海滨地区的10000个住房单元里,33%的住房是专门指定给予中低收入家庭的。包容性分区规划增加了面向中低收入群体住房的供给,促进了不同收入阶层的融合,且无须地方政府资金投入。但实践中存在诸多的问题,如“配建”活动受到房地产市场波动、项目区域位置和建设规模的影响,具有一定的不确定性;中低收入群体对配建住房的可负担性苦乐不均,低收入阶层需要额外的补贴救济;不同收入阶层价值观念、生活方式的差异,以及对公共服务设施和服务水平要求不同等,形成了不同群体的互不包容甚至对立等。因此,包容性分区规划政策“理想很丰满,现实却很骨感”,政策的实施效果有限。
(五)非营利组织支持住房建设
致力于解决中低收入家庭住房困难的另外一支力量来自于非营利机构,包括宗教组织、工会和社会服务机构等。大致包括:社区开发公司、大型非营利机构和为无家可归者和其他特殊需要群体提供支持住房的其他非营利性机构。1959年,联邦政府建立了第一个完全由非营利组织实施的住房计划,为低收入的老年人和残疾人提供住房。20世纪60年代,非营利组织全面参与了美国租赁住房的第221(d)3条款以及236条款的实施。其为中低收入家庭提供了150万套住房,约为联邦政府补贴住房的三分之一。
基于该类机构的公益慈善性质,政府和各种基金普遍乐于与其合作,如前述“税收政策支持的私有租赁住房”政策中,联邦政府明确规定,每个州必须将低收入税收抵免额,每年分配至少10%的指标给非营利机构所开发的住房。多数住房信托基金也积极提供资金支持这些机构运行,且覆盖项目成本、机构能力建设费用和管理成本等。1990年,美国创立了住房合作企业网络,许多全国最大的非营利性住房机构均加入了这一网络。这个网络在住房领域发挥了重要作用,它们总共开发和资助了超过50多万个家庭,帮助低收入家庭改良和维修了超过17万套住房,为超过40万的家庭提供住房咨询服务,全方位支持美国中低收入家庭住房建设管理。
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社区开发公司
社区开发公司(Community Development Corporations,简称CDCs)产生于20世纪60年代,70—90年代发展迅猛,是非营利性住房机构份额最大的主体。其最早由联邦政府和福特基金会共同支持,主要致力于住房开发以及其他住房相关服务。社区开发公司建造住房主要是通过联邦计划获得资金。根据社区开放公司的最新调查统计,将近90%的社区开发公司历年来至少接受来自联邦计划的50000亿美金。从1992年至2008年,地方和州政府已经将房屋分类财政补贴中平均21%的比例分派给了社区开发公司所主持的项目和计划,远高于应分配15%比例,社区开发公司和其他机构等非营利性机构已经享有了2006年所有税收抵免计划的23%,远远超过最小要求比例10%。
2005年,美国社区经济发展全国代表大会(The National Congress for Community Economic Development,简称NCCED)[34]调查显示,全美约有4600家社区开发公司正在运行。1991年至1994年,社区开发公司每年住房建设量约为2.7万个住房单元,1998—2005年期间每年建设量超过8.6万个住房单元。除了住房开发之外,社区开发公司还提供多项住房相关服务,如购(租)房咨询,无家可归者服务,住房购置、住房维修以及住房购买融资的相关资助等。
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大型非营利机构
大型非营利机构数量规模远小于社区开发公司,但在非营利机构中却是“专业队”,在非营利性住房存量中却占有相当大的份额。如,“社区建筑商”已经从20世纪60代的一个社区住房机构发展成为全国唯一一个最大的非营利性住房开发商,其在8个州为低收入群体建设的租赁住房超过2万个住房单元。“桥梁住房公司”在旧金山海湾地区和加州南部地区供应了超过1.3万个住房单元。纽约市的“菲利普斯住房”建设超过5500个住房单元并且管理着超过1.3万个住房单元。“清偿住房基金”也已经在不同的社区开发了8700多个住房单元。
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其他非营利性机构
美国的其他非营利性机构在住房建设和供应方面的能力相对薄弱,主要是为弱势群体提供不同种类的专项服务,如为无家可归者以及其他特殊需求人群(包括艾滋病人以及艾滋病毒携带者、严重精神疾病患者)提供居住救济;另一些则是综合性和支持性服务,如人道主义关怀,法律援助以及医疗支持等。综合来看,这些机构的服务范围往往是区域性的,如服务范围为全市而非特定社区。其基本不参与住房建设,救济慈善的住房来源多为其他机构捐赠或提供,运行费用也往往为慈善捐助。其份额不大,但也是美国非营利机构住房体系的一个组成部分。
五、美国公共住房政策的货币补贴
1973年9月,联邦政府宣布暂停城市更新拨款。美国住房与城市发展部(HUD)题为“70年代的住房”报告出炉,该报告在全面检讨过往政策基础上,提出以现金形式对低收入者实施住房补贴,让穷人自己选择住房,最大程度上减少政府在住房生产和分配领域的干预等。这一理念迅速为美国政府当局接受。由此拉开了美国面向中低收入群体直接货币补贴的序曲。1974年,美国颁布《1974年住房和社区发展法案》第8条款存量住房计划设立了第一个全国租房券计划,要求地方住房管理机构筹备住房援助计划(Housing Assistance Plans,简称HAPs),并实施推进租房券计划。租房券(初期名曰“房屋租赁证”),面向家庭收入不超过地区平均收入80%的家庭发放。凡家庭租赁房屋支出超过其收入25%(后调至30%)皆纳入联邦政府补贴范围。补贴额度为“市场公平租金”与家庭收入25%(或30%)的差额。
“市场公平租金”的确定,系选取全美2600多个住房市场为样本,计算取得不同地区、不同类型房屋租金中位数并每年更新。1984年联邦政府将中位数调整为测算价格的45%,1995年进一步调低至40%,2001年,由于不同市场租赁住房价格差异过大,又将39个租金最高的住房市场调回中位数。按照租房券计划要求,市场出租住房业主自愿选择参加或拒绝。参与该计划的住房面积不得过于狭小,住房质量必须符合政府颁布的有关标准要求。业主应同意政府相关部门对住房进行检查,并签署必要文件,办理相关手续以接受政府支付的租金补贴。
由于全美不同的住房市场市场公平租金差异较大,测算租金价格难免存在高低差或“被平均”,如一个城市不同区域租金或一个区域不同项目之间价格可能存在巨大差异,测算数据失真,中低收入群体的租金负担不免苦乐不均,有些低收入家庭甚至难以承受。1983年,联邦政府制定了一项独立租房券计划实施改进。内容主要包括,以地方住房管理机构指定的租金“支付标准”代替了原来的市场公平租金,试图修正市场公平租金存在的弊病。同时,扩大租房家庭租房自主选择权,选择租住住房租金高于“支付标准”部分,费用自担。选择房租低于“支付标准”的家庭,则可将超出部分储存备用。
1998年的《住房质量和工作责任法案》进一步优化,将凭证计划(房屋租赁证)和租房券计划合并为一个单独的计划,保留了一部分租房券计划的内容,重新命名为“住房选择租房券计划”。“住房选择租房券计划”授权地方住房管理机构在市场公平租金的90—110%范围之内设定支付标准,特定情况下可超过120%。为体现不同区域市场租金真实水平和差异,住房管理机构可在同一城市设立不同的标准支付,即在租金较高的区域设立较高的支付标准,反之,则支付标准较低。
该法案规定,当年发放的所有租房券不低于75%的比例,必须面向收入极低的家庭(即收入低于地区平均家庭收入的30%)发放,租房券全国通用,持有者在美国任何地方均可使用此券。为防止非理性租房,乃至“因租致贫”,对于自愿承担高房租的家庭,限定房租支出不得超过收入的40%。该法案进一步修正业主的出租权利,给予业主更多的自由来决定是否将房屋出租给租房券持有者。此前,基于公平原则和联邦法律则要求,房东一当将住房部分或全部出租给租房券持有者,则不得拒绝其他租房券持有者的租赁要求。该法案实施后的1998年始,废除了这一规定。美国住房和城市发展部统计显示,1976年底,租房券受益群体超10万户,1980年增长到近62.5万户,2009年,超过220万户,“补人头”的租房券计划虽有年度波动,但始终保持着增长的态势。
六、美国公共住房政策的金融支持
(一)美国住房金融政策体系
美国大萧条爆发前,住房金融市场并不发达。居民购买住房的抵押贷款不仅供应不足,且贷款期限较短,通常为2—11年。其中,储蓄、贷款银行一般提供为期11年的抵押贷款,保险公司一般为6—8年,商业银行为2—3年。贷款额度也不足,一般不超过抵押房产价值60%。买房往往需要多笔贷款组合方能实现,贷款到期后要么选择再贷款,要么还款。因此,这一时期美国居民租房是主流,住房作为较高价值的资产,往往只有富人才能够负担。
这一局面的改变始于1929年的大萧条。1932年7月,胡佛政府颁布《联邦住房贷款银行法案》(Federal Home Loan Act),建立了住房抵押贷款的银行体系,以向房地产市场注入流动性,加强储蓄、借贷以及储蓄银行在抵押贷款市场中的作用。以后罗斯福的新政不仅巩固和加强了住房抵押贷款的银行体系,而且通过联邦政府担保等政策的推出,使得美国住房金融政策形成了两套不同的住房信贷体系,即传统的储蓄银行互助体系和住房抵押二级市场。制度和运作上,这两个体系基本是相互隔离的,由此产生美国的双重住房信贷体系。前者规模较大,是20世纪30年代末至70年代住房贷款的最重要来源,后者规模较小,尚在培育发展中。
传统的互助储蓄银行的基本功能是:为购房者提供为期30年的固定利率住房贷款,即居民在储蓄银行存款,当家庭储蓄账户存款累积达到一定数额,即可获得购房贷款资格。互助储蓄银行利用这些储蓄账户的资金,为当地社区的购房者提供为期30年的固定利率住房贷款。按照法律规定,该项贷款可由联邦政府全额担保。互助储蓄银行贷款的利率高于储蓄利率,利差即为其营业收入和利润主要来源。当房贷的需求超过储蓄账户的资金总量,互助储蓄银行可向所在地区的住房贷款银行借取资金。按照《联邦住房贷款银行法案》要求,传统的互助储蓄银行是在相当严格的监管下运作,金融风险极低。
住房抵押二级市场体系主要与联邦住房管理局担保的房贷和抵押贷款二级市场有关。联邦政府住房管理局担保的房贷既有传统储蓄银行的抵押贷款,也有来自非储蓄机构,如其他金融机构。比较而言,更多地是非储蓄机构。由于联邦政府担保是政府信用,因而市场的金融机构愿意购买联邦住房管理局担保的房贷,并进行抵押贷款二级市场系列金融运作,如以联邦政府担保房贷为基础面向市场发行债券。结果是,联邦住房管理局担保的房贷主要是由抵押贷款二级市场提供资金,发放房贷的金融机构风险转移至二级市场,市场房贷资金极为充裕,各类银行机构也更乐于发放房贷。
(二)传统储蓄银行体系的衰落
上世纪60年代后,稳定运行的双重住房信贷体系中储蓄银行体系开始出现一系列问题。随着市场利率的波动,存款利率上升,存款来源不断分流,传统储蓄银行出现存款减少,房贷资金量不稳定加剧。而且存款利率的上升和贷款利率固定导致存贷款利差越来越小,利润不断缩水。为了解决这一问题,1966年联邦政府出台《Q法规》(Regulation Q),限定储蓄账户最高存款利率,即存款利率不得高于贷款利率,避免互助储蓄银行资金链断裂招致破产。但相应问题随之出现,当市场利率高于《Q法规》的最高存款利率时,该举措带来了储户的利息损失,储户可以选择退出转存至其他银行,储蓄银行面临问题未能解决,依然压力倍增。
进入70年代,又出现贷款资金供给与需求的区域性不平衡的问题。由于互助储蓄银行的经营范围多局限于某个城市,而且通常只面向某些社区,因此它们提供房贷的能力取决于吸收存款的多少。在发展迅速的社区,房贷的需求远远超过存款总额,而在东部及中西部那些年代久远、发展缓慢的社区,存款总额则一般超过房贷需求,结构性矛盾突出。70年代末,通货膨胀将利率拉升到两位数,市场存款利率进一步上升。无奈之下,联邦政府只得放松对互助储蓄银行和其他金融机构的监管,放松存款最高利率管制。于是储蓄户主有了更多的投资渠道,如投资高回报的存单、货币市场基金,以及各种类型的共同基金等,进一步分流储蓄存款,多数互助储蓄银行均出现净亏损。
1980年美国政府取消了《Q法规》,推出系列政策支持互助储蓄银行,允许互助储蓄银行将存款利率市场化;提高了存款保险的最高保额,以吸引大额存款;扩大了互助储蓄银行的投资范围,互助储蓄银行还可以直接投资房地产开发项目;放宽资本金要求,让互助储蓄银行可以持有更少的储备金;联邦政府鼓励互助储蓄银行在二级市场上出售低息的住房贷款,以筹得新资本,从而扩大利息差;允许互助储蓄银行和银行金融机构将经营范围拓展至其他州,以加速其增长,并取消或减弱了一些限制利率及与抵押贷款相关的地方法规和监管要求等,希望扭转净亏损的局面。互助储蓄银行也推出了浮动利率贷款,借款人所欠的利息每年(或其他周期)调整一次,以适应市场利率的变化等意图自救措施和改革。但并未真正减轻20世纪70年代和80年代互助储蓄行业面临的财务危机。
1989年,《金融机构改革、恢复房贷款和强化法案》出台,重新构建互助储蓄行业的监管框架,为破产的储蓄银行设立清算程序,规定了新的要求和资本金标准。缩小了互助储蓄银行的投资范围,规定其70%的借贷资金必须用于住房贷款、住房建设贷款、住房修缮贷款、住房净值贷款或资产抵押证券。此外,该法案还限制了互助储蓄银行向单个借款人出借的最大金额等。在市场和监管双重压力下,储蓄银行破产加剧,联邦政府出资1570亿美元(不包括利息支出)收拾残局。1980年到2003年,互助储蓄银行的数量减少了66%以上。以《金融机构改革、恢复房贷款和强化法案》救助法案为标志,互助储蓄银行的作用越来越弱,而抵押贷款二级市场则开始居于主导地位。
(三)住房抵押贷款二级市场崛起与发展
抵押贷款二级市场产生于后大萧条时期。1938年,罗斯福政府成立了联邦国民抵押贷款协会,后又更名为房利美。联邦国民抵押贷款协会本是一个私人公司,运营是通过发行债券融资,购买联邦住房管理局担保的贷款,债券的利息则用借款人偿还的贷款支付。1968年,联邦政府将房利美转变为政府赞助企业(Government-Sponsored Enterprise,简称GSE)。房利美转而购买除联邦住房管理局和退伍军人管理局担保的抵押贷款之外的其他抵押贷款。同时,联邦政府成立了政府国民抵押贷款协会(Government National Mortgage Association,缩写为Ginnie Mae,简称“吉利美”),代替房利美购买联邦住房管理局担保的抵押贷款,以及其他获得联邦政府补贴的住房开发项目抵押贷款等职责。1970年,美国成立联邦住房抵押贷款公司(Federal Home Loan Mortgage Corporation,后更名为Freddie Mac,简称“房地美”)。1989年也转变为与房利美和吉利美类似的政府赞助企业。联邦政府的介入和“背书”使得房利美、吉利美和房地美,被市场视为得到联邦政府隐形支持的公司。
20世纪80年代,在二级市场中,不仅有房利美等政府赞助企业,还包括私人投资公司。这些私人投资公司抵押贷款银行和非储蓄机构开发出越来越复杂的资产抵押证券,并主导了抵押贷款的发放和二级市场证券化。这些金融企业的运作,简单而言包括以下环节:购房人以所购房屋为抵押向银行或其他金融机构借款——银行或其他金融机构将抵押权出售给市场投资银行或政府赞助企业等机构——市场投资银行或政府赞助企业等机构将抵押权打包做成金融产品(如证券等)——穆迪或标准普尔[35]进行信用评级——向全球二级市场发售给投资机构和投资人。
从上述流程看,美国住房抵押贷款二级市场这座“金融大厦”的逻辑是自洽的。但“死穴”也是一眼可见:一是基础或基石的持续稳定性。住房抵押贷款二级市场是建立在千千万万个购房借款人“月供”基础之上的,借款人的持续支付能力实际上是这座金融大厦的基石。二是房地产市场的繁荣度。通常而言,房地产市场繁荣,房地产价格持续上行时,资金链断裂的可能性极低,如即使借款人支付能力不足,也可通过出售房产还清贷款,甚至获利出场。反之,必然出现“断供”,资金链断裂,引至大厦崩塌。三是所有参与者的自律程度。住房抵押贷款二级市场金融运作,涉及住房抵押贷款发放银行和抵押贷款购买金融机构(如投行),金融产品信用评级机构等。任何一方的失职均可能带来灾难。如借款人审核不严,信用评级放松等,其后果均是致命的。四是法律要求和政府监管。金融产业和产品“牵一发而动全身”,从来都是法律规制和政府监管的重点领域,而且监管的科学性、准确性、宽严度以及政治导向均深刻影响或决定这个行业的走向和发展。
观察美国上世纪90年代前,借款人的审核是相当严格的,如收入不稳定,或者有不良信用记录的借款人,申请抵押贷款几乎不可能,自然进入二级市场及其以此为基础发行的证券优质居多。进入20世纪90年代初期,房利美等政府赞助企业虽然几乎垄断了抵押贷款二级市场,但为控制风险,对其购买和证券化的抵押贷款制定了严格的标准,如借款人的收入必须稳定;抵押贷款的价值不能超过资产价值的一定比例,超过资产价值80%的抵押贷款需要抵押贷款保险等。也即只有满足政府赞助企业要求的抵押贷款才能进入二级市场,穆迪或标准普尔等信用评级也是有的放矢、中规中矩。因此,直至上世纪90年代初,美国住房抵押贷款二级市场基本风平浪静。
但风险从来都是在潜移默化中累积形成的。美国次贷危机的肇始当为1977年的《社区再投资法案》。该法案旨在解决银行和储蓄机构不对少数和低收入社区的住房提供按揭贷款的问题。法案要求,储蓄机构应为来自任何地区的储户提供按揭贷款或其他服务。法案还要求银行监管机构要监督银行是否符合法案中关于兼并收购等活动的规定。而且,《社区再投资法案》允许社区和地方政府以不遵从法案规定为由质疑银行某项兼并收购活动等。1989年的《金融机构改革、复原和强制执行法令》,以及1992年制定的政府支持企业的可购买住房目标等一系列联邦立法和政策,进一步强化和发展了《社区再投资法案》的立法精神,要求银行和储蓄机构应对少数族裔和低收入社区的住房提供按揭贷款;取消地方法规对银行贷款利率进行限制;联邦政府对政府赞助企业明确提出要扩大对低收入家庭住房贷款的支持,设立了“可支付住房目标”,即对低收入家庭住房贷款支持的目标任务等。
法规和政治干预使得低收入家庭住房抵押贷款迅速增加,金融监管放松和政府赞助企业对进入二级市场的抵押贷款审核标准的降低,如房利美和房地美针对中低收入家庭开发了一系列特殊项目,贷款人对住房抵押贷款实施宽松的借贷要求,借款人可获得比贷款房价更低的贷款,住房抵押贷款承销标准更加灵活化等。抵押贷款风险定价的兴起,如作为高违约风险的回报,借款人需要支付更高的利息和其他成本;电脑数据建模,信用评级自动化和贷款发放自动化,贷款审核和批准速度加快等,也从产品创新和技术上层面提供了可能,起到了推波助澜的作用。次级贷款,即面向无还款能力或低还款能力家庭发放的住房抵押贷款被人为的纳入金融体系。
一时间,各方都兴高采烈,低收入家庭进入买房队列,银行和其他机构争相发放住房抵押贷款,转手即将这些抵押贷款卖给政府赞助企业和投行,他们立即“打包”做成金融产品,面向全世界销售。因其具有更高的回报率,且有穆迪或标准普尔的高信用评级,主权财富基金、外资银行和其他国家的政府也争相购买。房价上涨、贷款市场竞争激烈,进一步助推了这一“群欢”,也刺激了金融创新不断升级。2005年后,“2/28”抵押贷款出现,30年抵押贷款,最初两年内利率固定(通常低于市场利率),随后28年则转换为市场年利率;本金免偿抵押贷款,借款人在一定时期内不需要偿还本金;漂浮式抵押贷款(通常都是短期贷款),借款人在抵押贷款到期之前只需支付利息(或者更少),但在期末一次性清偿全部未清偿的本金和利息;附支付选择权的贷款,借款人可以选择每月支付少于月供的数额,其中差额部分加到贷款本金上(即负摊销)。甚至“自己填收入”的贷款也面世了,借款人无需出具收入、资产或债务的文件证明等。围绕低收入家庭“住房梦”,金融及监管体系彻底沦陷。
(四)美国住房相关税收政策
美国税收制度中,与居民住房直接相关的税种主要包括房地产税、租金收入所得税、房地产转让税费、资本利得税等。其中,房地产税、租金收入所得税属房地产保有环节税种;房地产转让税费、资本利得税属交易环节的税种。房地产税、房地产转让税费系州政府及地方政府(如郡、县)地方税,租金收入所得税、资本利得税既涉及联邦税,也涉及州及地方税。租金收入所得税纳入所得税汇算清缴,资本利得税归属包括联邦政府、大多数州政府及少数地方政府。除有减免或特殊规定外,个人或家庭均应向联邦和州及地方政府申报缴纳租金收入所得税和资本利得税。
总体看,美国房地产相关税收,具有四个特点:
一是保有环节税负较轻;如2018年,美国各州的房地产税实际税额占房地产评估价值比例介于0.27-2.4%。租金收入所得税以净租金收入(即租金收入应税金额为扣除物业费、房地产税、基本维修费、水电费、抵押贷款利息、折旧等持有成本后为净租金收入)纳入应纳税所得额。
二是交易环节轻买方重卖方;如,房地产转让税费,课征对象为房屋买卖双方,税费共同承担,但比较而言购房者所承担交易成本通常不超过3%;卖方则需承担双方的经纪人佣金等,总交易成本可达10%,明显高于买方。
三是抑制投机作用有限;如资本利得税的税基是房地产出售时所获差价(售价减除购价),扣除基本费用(包括转让税费、维修费、法律费等)后的收入净额,再区分持有年限,适用不同税率。由于税基轻,税率不高,房地产调控作用不明显。
四是税收支持住房作用大。无论是前述通过税收减免直接支持公共住房建设,还是通过特定的税收抵免、税率优惠、税收递延等促进住房自有,如自住住房抵押贷款利息扣除、住房出售资本利得免除、自住住房房地产税扣除等,税收支持作用巨大。2018年,联邦政府支出近3000亿美元,占联邦财政收入9%。
链接:美国房地产相关税收介绍(引自恒大研究院公开发布的相关研究资料----美国百年房地产运行与住房制度启示录)
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房地产税
房地产税在美国属于财产税(Property Tax),征收范围包括土地和房屋,为保有环节税种,归属于州和地方政府。通常由郡政府统一征收,然后划转到相应的政府部门。
(1)房地产税的计征
房地产税=评估价值×评估率×名义税率。
评估环节与征税环节隔离,保证公正性。通常,地方税务部门会设立两个平行的机构——税务评估办公室和税务专员办公室,前者负责每一块不动产的价值评估、后者根据评估价值和减免条款计算应征税额并负责征收,通过隔离评估与征税部门,确保评估的公正性。对每一不动产,会分别评估房产的价值与土地的价值。
征收比例与减免政策,各州差异巨大。有些州并不对评估价值进行全额征收,而是有一个评估率,用以调节不同类型房产的实际税率。对于某些主体所持有的不动产,如宗教组织和政府的房产和土地,予以免税。另外,各州也有各自独特的减免政策,如纽约州对老年人、残疾人、退伍军人予以减免。
名义税率的确定“以支定收”。州政府通常负责制定房地产税,而将税率、税收减免等权限下放给地方政府。地方政府制定每个年度的预算时,首先确定所需支出和收入,扣除房地产税以外的其他收入后,确定所需房地产税收入,再根据区域内的房地产评估总价值和评估率,确定本年度的名义税率。如果税率有所变化,须经本地居民投票通过后才能执行。通常,房地产税率不会每年都发生变化,居民的税负较为稳定。2018年,各州的房地产税实际税率(以税额占评估价值比例衡量)介于0.27-2.4%。
(2)社会成本与收益:居民实际负担较轻、提升房地产价值,对居民房价预期影响不大
美国房地产税自殖民地时代既已存在,19世纪末普遍实施、发展成熟。房地产征税起源于殖民地时期,殖民地政府对土地、建筑物、牲畜等课征财产税。在波士顿,教会征收财产税,用于教会费用和宗教教育。1787年美国宪法赋予联邦政府征收直接税的权利,其中包括房地产税。1798年、1814年、1815年、1816年、1861年,联邦政府为应对突发的财政需求,行使了对房地产的直接征税权。多数时期,房地产税征税权由州和地方政府行使。1796年,有四个州以估价的方式对房地产征税。1818年,伊利诺伊州率先实行一般财产税制度,对各类动产、不动产采取统一税率征收。19世纪中期,各州政府陆续对不动产进行征税。到19世纪末,33个州规定了统一财产税条款,规定财产从价计税,以房地产税为主的财产税发展成为州和地方政府的主力税种。
美国居民的房地产税实际负担较轻。为了避免房地产税负担过重,各州纷纷规定了一系列针对特定人群的免税、减税、延期纳税和税收抵扣等优惠性措施。为了控制税负的上调,各州还有一系列的税率限制、房地产税收入增速限制、评估价值增长限制等控制性措施。美国房地产税占GDP比重2.7%,在国际主要发达国家中处于中等水平;占家庭收入的比重也稳定于历史低位水平,1980年以来,房地产占居民总收入和可支配收入的比重分别稳定于3.2%和3.6%左右,居民负担不重,又贡献了稳定的税源。
房地产税收入对应支出于当地的公共服务,包括教育、医疗卫生、公共安全、道路交通等项目,有助于提升区域内房地产价值,有房户直接受益。地方政府的房地产税收入,超过40%归属于学区政府,各有20%归属于郡政府和市政府,其余少量归属镇政府和特别区政府。学区政府96%的收入来自于房地产税,而96%的总支出用于教育;郡政府45%的收入来自于房地产税,总支出中医疗卫生、教育、公共安全的占比达1/3;市政府40%的收入来自于房地产税,总支出中公共安全和教育的占比达1/4。总体来看,超过50%的房地产税支出用于教育。
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租金收入所得税
对于住房租金收入,需纳入个人所得进行征税,属于保有环节税收。租金收入所得税的应税金额为扣除物业费、房地产税、基本维修费、水电费、抵押贷款利息、折旧等持有成本后的净租金收入。
联邦政府、州政府和地方政府均征收个人所得税。各级政府独立核算征收,每年1月1日-4月15日,纳税人在国税局、州及地方政府官网分别进行纳税申报。联邦政府和大多数州政府对个人或家庭收入实行综合征收,按超额累进税制,其中联邦个人所得税税率10-37%;州一级个人所得税的最高边际税率介于2.9-13.3%。
每年,联邦政府会对税率区间做税收指数化(Tax Indexing)调整,以消除通货膨胀造成实际应纳税额增加的效应,2018年以前,依据CPI进行调整,2017年税改法案《减税和就业法》通过,规定自2019年起依据CCPI(Chained-CPI)进行调整。
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房地产转让税费
房地产转让税费,是政府对房地产交易的产权转让而征取的税收及费用,主要包括房地产转让税、记录税(费)、抵押贷款税等各类项目,向买卖一方或双方共同征收,在转让过户时一次性缴纳。
房地产转让税费归属于州和地方政府。各州对房地产交易税费有独立立法权,自主决定是否征收、税费种类、税率费率、征收主体等项目。美国各州中,有12个州不征收房地产转让税费,17个州只征收州一级税费,2个州只征收地方政府一级税费,19个州同时征收州和地方政府税费,华盛顿哥伦比亚特区也有征收。
房地产转让税(Transfer Tax)是最常见最主要的转让税种,35个州和华盛顿哥伦比亚特区都有征收,部分地区使用印花税(Stamp Tax)、契税(Deed Tax)、过户税/费(Conveyance Tax/Fee)或消费税(Excise Tax)等名目。除了亚利桑那州固定收取2美元转让费之外,各州多以房地产交易价格为税基,州一级税率从科罗拉多州的0.01%到特拉华州的3%不等,多由卖方负担或买卖双方均摊。房地产转让税在财政收入中占比较低,如新罕布什尔州和宾夕法尼亚州,州房地产转让税率分别为1.5%和1%、在各州中处于中等偏高水平,而房地产转让税收入占州政府财政收入的比重分别约为1%和0.7%、占税收收入的比重分别约为2%和1.5%。
除了房地产转让税,在美国房地产转让过程中还涉及记录税(费)、抵押贷款税等税费成本。记录税/费(Recording Tax/Fee),除以固定费用方式征收外,通常以房地产交易价值为税基,州一级税率介于0.3-1.45%。如果购房者使用抵押贷款,还要缴纳抵押贷款税(或抵押贷款注册/记录税),通常以抵押贷款金额为税基,州一级税率介于0.02-1.05%。
由于地方政府对房地产转让较少征税或税率普遍较低,各地区的州和地方的房地产转让税费的总和水平通常不超过交易价格的5%,买卖双方各不超过3%。在美国,房地产交易中买卖双方通常都会各雇佣一位经纪人来协助从选房看房到议价、到贷款付款、到过户的全套流程,每位经纪人的佣金普遍为交易价格的3%且均由卖方负担,因此,卖方的交易成本接近10%,买方负担明显小于卖方。
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资本利得税
资本利得税,是政府对不动产交易所产生的收益进行征税,为交易环节税种,归属包括联邦政府、大多数州政府及少数地方政府。
(1)资本利得税的计征
资本利得税的税基是房地产出售时所获差价扣除基本费用后的收入净额,基本费用包括转让税费、维修费、法律费等。
税率采用超额累进制。为抑制短期投机、鼓励长期投资,税率依据持有年限有所差别。持有不到1年的短期资本利得税税率较高,适用个人所得税分级税率,其中联邦税率10-37%、共分7档。持有满1年的长期资本利得税税率较低,其中联邦税率介于0-20%,共分3档;2018年,美国各州的联邦和州的长期资本利得加总的最高档税率介于20-40%,其中9个州免征州级资本利得税,15个州在计征州资本利得税时允许税前扣除联邦资本利得税、或设有地方政府一级资本利得税、或对资本利得收入有特殊的税收安排。
(2)市场效果:税收波动显著,并不能有效抑制房地产投机
尽管美国资本利得税重在抑制住房投机,特别是短期投机行为,但实际效果有限。一是税收波动显著,次贷危机前资本利得税的波动浮动基本在-50%至50%之间,表明住房投机活动存在周期性活跃和冷却现象。二是税收波动比住房交易额更大,在住房交易额显著增长或减少的时期,资本利得税的变化程度更大,表明住房交易活跃时期投机行为更为活跃,并未受到有效抑制。三是税收波动与交易量、房价的波动基本同步,但交易量变化最为领先,房价变动居中,税收最为滞后,一方面是由于税收计征的滞后性,另一方面,也反映即使有资本利得税的负向激励,但住房市场的活跃仍能显著激发投机行为。
图4 美国住房公共政策框架
七、专题延伸阅读
链接一:关于次贷危机产生的原因
节选自〔美〕托马斯·索维尔(Thomas Sowell)《房地产的繁荣与萧条》。
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1993年,住房和城市发展部开始采取法律行动制裁那些对少数种族的贷款申请拒绝率高于白人贷款申请拒绝率的借款人。借款人于是不得不开始放宽首付款比例以及对贷款人的收入要求。住房与城市发展部同时向房利美和房地美施压,要求它们增加购买中低收入家庭房产抵押贷款的比例。 1996年,住房与城市发展部为房利美和房地美下达具体目标,要求两房购入的抵押贷款中,面向中低收入人群的抵押贷款的份额不低于42%。
从字面上看,政府部门仅仅是设定了一个指标,但不难想象,其隐含的另一层面就是,如果借款人为完成指标不得不求助于“创新性、灵活性”的信贷标准,那么,只管去做吧!波士顿联邦储备银行曾发行过一本指南,建议各银行贯彻无歧视的信贷政策,反对“肆意地、无理由地评价个人信用”。
由于银行是受联邦政府调控的企业,它们不能够像其他企业那样“为所欲为”,而是需要获得政府的批准才能够开展多项业务。如果银行和其他借款人无法满足《社区再投资法案》所规定的义务,那么,银行和其他借款人所开展的多项业务将无法获得批准或是延期批准。例如,1999年,政府拟立法允许银行开展多样化经营,允许银行销售投资证券,此时,白宫便敦促法案上应附设规定:“不能够良好履行 1977年颁布的《社区再投资法案》规定义务的银行禁止享受新推出的多样化经营权。”
于是,当国会通过立法取消银行与证券公司及保险公司的现行合作禁令时,这些新型的银行业务实际上仅向部分的银行开放,即那些“在最近的考评中,‘满足社区信用需求达到令人满意的评级’或更好的银行”,即完成政府设定指标的银行。
全国范围内活跃着的各类社会活动家也不断向银行施压,借以取得资金或是其他方面的特许。施压可以体现为各种形式。例如,银行在向政府机构申请获准与其他银行合并,或是到其他州开设新的分支机构时,社会活动家完全可以对此提出反对意见。银行常常发现,对这些社会活动家做出一些让步,以便他们收回反对意见,通常都要好过等待对反对意见的漫长的司法审查流程。有时压力来得十分直接,就像“左翼团体 ACORN(美国一个由中低收入阶层组成的社区团体)阻塞顾客免下车服务车道,直接导致银行经营瘫痪,直到银行缴械投降,承诺给予破天荒的数十亿美元贷款为止”。
《华尔街日报》报道:越来越多的社会活动家向银行发起责难——同时获取巨大的金融特许——在《社区再投资法案》的保护之下……仅以今年而言,银行将不得不违心支付的低息贷款以及其诸如为穷人建房或是为城中村的商业发展等各类援助,便将达到 10亿美元。富国银行正为一间受虐妇女收容所的建设提供低廉的贷款。芝加哥第一国民银行也正在为国家培训和信息中心总部(一个重要的社会活动组织)的建设提供资金支持。
政府机构在授权许可银行合并或开设分支机构之前,都会要求银行提供符合《社区再投资法案》规定的“社区服务”活动的报告,而银行的报告通常这样展开:依次罗列出对社区内非营利机构的捐赠,设定雇员的数量,以及为少数种族所有的企业提供贷款的额度等。举个例子,加利福尼亚州住友银行( Sumitomo Bank of California)便曾公开声明,自己为少数种族所有的企业提供的贷款占全部发放贷款总额的 20% ~ 25%。
尽管标题被冠以《社区再投资法案》,但借款人被迫发放贷款的对象并不仅限于特定的社区。银行对个人贷款资格标准的界定也频频遭到攻击,被责难到首付款、收入、信用记录等标准过于严格。在房地产市场上,借款人不断受到政府官员施加的压力,要求它们放宽信贷条件,以便让那些收入条件、信用记录等无法通过传统信贷标准审核的人群能够获得抵押贷款。由于房利美和房地美已然做好了从原始借款人手中接盘此类次级贷款的准备,于是借款人何乐不为,大量发放风险安全转嫁给政府资助型企业的次级贷款。
信贷压力在克林顿政府时期变得十分强劲,此后一直持续到乔治·W·布什当政期间。 2002年,乔治·W·布什总统敦促国会通过了《美国梦首付款法案》( American Dream Downpayment Act)。该法案明确,将给予那些收入低于某个水平的有意购房者以首付款的补贴。法案通过之后,布什总统继续敦促国会通过立法,允许联邦住房管理局开始向低收入人群发放低利率的、零首付款的房屋抵押贷款。2004年,联邦住房管理局专员约翰·韦克( John Weicher)提及,“白宫认为那些有能力支付月供,但无力支付首付款的人群没有理由不能够拥有房产。”他又补充道:“我们不认为这会给纳税人造成损失。”如果不是纳税人,那么,谁来支付补贴(远少于高风险贷款引发的违约金),政府可没有披露。
在这样的政治压力下,具有传统防范措施的传统抵押贷款急剧萎缩,而由政府力推的,按照“创新性”“弹性”的信贷标准审核的抵押贷款一路飙升。传统的 30年期固定利率贷款,在 2001年时仍然占所有贷款份额的 57%,而截至 2006年年底,却快速跌落至 33%。与此同时,次级贷款所占比重由 7%飙升至 19%。其他非传统贷款的占比由不到 3%上升至接近 14%。
2005 ~ 2007年间,房利美和房地美购入的次级贷款及其他非传统抵押贷款大约为上万亿美元,相当于它们从银行和其他借款人那里购入的全部抵押贷款的 40%左右。也就是说,房利美和房地美这两家抵押贷款市场中的巨鳄购入了风险不断提升的资产。尽管政府管理机构施加压力和下达指标的直接对象都是银行,但其他金融机构,例如,抵押贷款公司、金融公司、信用合作社等同样发放了许多的抵押贷款。能够将抵押贷款转售给房利美和房地美的便利,让借款人向那些根本无法在自由市场条件下获取贷款的人群发放贷款变得吸引力十足。
关键是,推动房利美和房地美向那些通常无法获得抵押贷款的人群,通常采用“服务水平低下的人群”这一专业称呼,发放贷款的联邦管理机构之一的住房与城市发展部,竟然“允许房利美和房地美斥资数十亿美元所购入的次级贷款成为构筑经济适用房(原著如此称,其意应为低收入家庭住房)的公益事业”,《华盛顿邮报》如是说。
简而言之,高风险的贷款被房地产市场上的关键管理者视作了优质贷款。住房与城市发展部不仅是接受了次级贷款,它还“走”得更远。 1992年,在它成为房利美和房地美的管理者之后,房利美和房地美这两家政府资助型的企业便开始背负具体的量化的指标:经济适用房抵押贷款占发放贷款的具体份额。在实践中,两房更是被迫购入了更多的次级贷款。
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总之,许多机构的政策和实践,有地方性的或全国性的,上市公司或私人企业,共同造就了房地产的兴旺,当然也包括随之而来的衰退。将房地产的兴衰根源归咎于自由市场,把解决房地产市场问题的救命稻草交给政府,十分符合政客们以及乐于政府干预的群体的口味。但是,这样的解释却并不符合客观的事实,不论它在文字上多么天衣无缝。
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链接二:美国前财长谈“两房”。
节选自《峭壁边缘:拯救世界金融之路》(美国前财长亨利·保尔森著)。
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我汗流浃背地穿着湿漉漉的运动服坐在那里,听埃米尔和戴维解释了房利美和房地美这两个古怪的概念。尽管它们有公众股东,它们却是国会特许的旨在稳定美国房贷市场并促进廉价住房的机构。它们都不会向购房者直接提供贷款,实际上,它们卖的是保险,担保购房者能够按时归还房贷,而这些房贷会被打包为证券化产品,通过银行卖给投资者。它们的章程使它们得以免缴联邦和地方税,还赋予它们在紧急情况下申请财政部贷款的权利。这使全世界的投资人误以为房利美和房地美所发行的证券拥有美国政府的无条件全额担保。
就在这种含混不清的状况下,“两房”发达了。它们通过两种途径赚钱:第一是收取贷款担保费,第二是通过购买并持有大量的抵押贷款支持证券来获取差价(用银行家们的话说,叫做“息差”)——也就是它们的资金成本和它们所收取的这类证券的利息之间的差。它们所享受的隐形政府担保意味着它们的融资成本低得惊人——仅仅略高于财政部本身的融资成本。
它们在资本要求方面也享有得天独厚的条件。国会要求它们保留的准备金水平非常低:仅仅是表外债务的0.45%外加所持资产组合的2.5%,而这些资产组合大多是由抵押贷款支持证券构成的。它们的主管部门已经临时性地要求它们增加30%的超额准备金,但与同等规模的商业银行相比,这样的资本充足率依然不算高。两家公司共持有或担保了全美近一半的住宅抵押贷款——当时的总金额达到了令人震惊的4.4万亿美元。 监管也很薄弱。“两房”有两个主管部门:住房和城市发展部(Department of Housing and Urban Development)监督它们在住房方面的功能,而创立于1992年的联邦住房事业监管局是住房和城市发展部的一个弱小的分支,负责监督它们的财务状况。 简言之,房利美和房地美就是两枚定时炸弹。作为两个极端的例子,它们就代表着那个很快就要大白于天下的普遍问题——杠杆太大、监管又太松的大型金融机构。
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链接三:为什么救市行动是必须的?
(节选自《非理性繁荣与金融危机(第二版)》诺贝尔经济学奖获得者〔美〕罗伯特·席勒著)
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尽管政府一般很少使用“救市”这个词,但它事实上从很久以前就已经开始为公民进行救市了。在戴维·A.摩斯于2002年出版的《当其他所有方法都失败了:政府是最后的风险管理者》一书中,他认为:“风险管理在美国形成了一套行之有效而且广泛深入的公共政策。没有它的存在,美国的经济将面目全非。
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本杰明·弗里德曼在他于2005年出版的《经济增长的道德意义》一书中,引用了世界发展史上的大量证据,说明当人们看到未来充满无限希望的时候,他们更能进行建设性的协作,支持民主的理想以及政治和社会的自由化;而当人们看不到未来的发展前景时,他们的理想就会出现很大的倒退。
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我们正面临这样的风险,对当下的经济危机的不当处置可能会使我们的社会退回到很久远的过去,这种倒退不仅仅表现在经济生活方面,同时也表现在社会生活方面。我们现在必须立即行动,防止出现任何可能危及我们社会团结的严重危机。对经济体系的信任以及信心的丧失可能产生的后果,不仅会影响经济体系本身,也会影响整个社会组织,让我们遭受更多本不应该出现的苦难。
现在所需要的紧急的修补与大萧条时期所提倡的情况类似。1932年,曾任美国住宅银行与货币委员会主席的亨利·B.斯蒂格尔说:“当然,它确实牵涉违背现有的政策和观念的问题,但我们在眼看着一座房子正在燃烧的时候,不可能再站在旁边,对采用哪一种方法灭火进行无休止的辩论。在这种情况下,我们会本能地采用任何最方便而且能最快达成目的的最有保障的方法。
这个类比是比较恰当的,因为我们当时和现在共同面临的真正的问题,确实像一场突发的大火——飞快地从一个人到另一个人、从一项业务到另一项业务,快速传播各种问题。次贷危机更为严重的后果在于“系统效应”——那些在整个经济体系中都可能感觉到的效应。在医学领域,一个外伤的系统效应指那些对身体的各个部位,包括远离初始创伤的身体部位都会产生影响“的情况。比如对某一个肢体的伤害会引发这个肢体出现坏疽,而坏疽会导致死亡,要阻止死亡则要及时将患有坏疽的肢体截掉。
在经济领域,系统效应全部是外在的,特别是那些在极端情况下表现出来的效应更是如此。通常情况下,经济领域的系统效应都与投资者的信心以及心理传染和社会传染有关。一个经典的例子是一家全国性的银行的运营情况会受某一家银行或少数几家银行倒闭影响。当存款人认为可能失去自己的存款时,他们就会从所有的银行中取出他们的存款。然而就算是那些行事最为稳健的银行,也只会将所收存款的一小部分留作存款准备金,而遇到这种灾难性的提款风潮时,很难保证满足全部提款要求。这种部分准备金的银行业务正常运行需要达到双重均衡:人们信任银行,因此,银行看起来就值得信赖。相反,如果人们对银行失去信任,从“银行抽走资金就会致使银行倒闭,这时,信任的缺失就成为一个典型的“自我实现预言”。要弄清楚从一个均衡转变到另一个均衡的原因并不是很容易,因为这往往同时包含社会传染和经济传染的情况。
在1929年股票市场崩溃后出现,对美国和世界其他发达国家产生深远影响的20世纪30年代的大萧条,就是一个非常典型的系统性故障。实际上,危机在1929年之前就已经开始——主要表现在住房市场上,之后开始向股票市场蔓延,然后引发了严重的银行危机,并随即对几乎所有的行业产生了影响。
经济史学家克里斯蒂娜·罗梅尔认为,20世纪30年代大萧条的出现符合公众对1929年股票市场崩溃所做的逆反应。她发现,预测人士对这次股市崩溃的经济影响的反应与他们对1920—1921年和1923—1924年经济低迷期间所做出的反应截然不同。1929年的崩盘情况一出现,“这些预测人士(尽管他们没能预测紧随其后的大萧条)都异乎寻常地表达了对经济前景充满了巨大不确定性的看法。罗梅尔相信,正是这个不确定性导致严重的消费者支出紧缩,并最终引发大萧条。
经济低迷的出现可能会最终改变经济政策的政治支持属性,包括那些针对正在加剧的低迷情况的政策。在萧条时期社会对劳工的支持热情进一步高涨,正如经济学家哈罗德·科勒和李·奥哈尼安所说,这是由于政府政策鼓励企业接受工会的要求,就算是这些要求其实只是为了内部群体的利益而牺牲外部群体的利益(外部群体指的是那些当时暂时没有工作的人)。1933年,《国家工业复兴法》是新政体系中比较缺乏创新意义的一个措施,它授权总统可以同意企业之间形成价格联盟,前提条件是企业接受工会的某些要求。在该法案于1935年被宣布违宪后,罗斯福政府仍然对那“那些满足工会要求的企业在进行《反托拉斯法》制裁的时候故意睁一只眼闭一只眼。
今天仍存在这种可能性,就是我在《非理性繁荣》一书中指出的“关注重叠”现象,让我们开始担心那些极有可能出现、已经在我们的意识里沉寂多年的经济问题。在关注重叠现象中,开始的时候是经济事件或者经济问题成了很多谈话和媒体上的文章关注的焦点,这种现象会一直持续到所谈论的这些事件在公众的思想中占据主导地位为止。这些变化是质变性质的——通过某些故事、理论和事实——而且不可以用分布如此广泛的各种不同的消费者信心指数进行衡量。事实上,长期持久而且剧烈的变化经常会在那些传统的经济学家发现任何先兆之前非常突然地发生。
次贷危机没有被包括在我们制订计划时可能考虑设立的应急预案里,我们被困于自己错误订立的“契约”安排之中。很多人很显然是在本应该行事非常审慎的时候,被这种类似天上掉馅儿饼似的好事和快速致富的欲望引诱,陷入金融世界的汪洋大海;而另外一些人陷入困境却并非因为自己的错误,而且他们也正在拼命地自救。这些情况跟我们所能想象到的完全一致,没有人能够在如此有限的时间内快速而且令人信服地鉴别这些待救的人中谁有错、谁无辜。
我想强调的是,在一个随时存在崩盘危险的不动产市场中,可能存在的系统效应远比住房价值的降低更重要。因为无论住房的价值降低多少,作为房子来看,它仍然是同样的房子,能为我们所有的人提供同样的功能。但如果是经济系统的产出率下降,那就是实实在在的损失,而不只是停留在纸上。资产负债表上反映的由于住房价值降低导致的损失,只是一种纯粹的财务损失,但是如果让这些情况肆无忌“肆无忌惮地破坏公众的信心,这些损失就有可能转变成经济系统中真正的巨大损失。
在类似我们现在正经历的这种金融系统失灵的情况下,我们必须搁置政治和政策上的分歧,立即退回到一个更为基本的社会契约的基础上。这个社会契约即整个社会作为一个整体,应该保护所有人免遭重大灾难,同时控制那些已经出现的问题,使之不要再蔓延(对以上所有说法的释义应该都是常规性的释义)。这样一个社会契约对于我们来说,是一个最有价值的保护体系,因为作为一个社会整体,我们不可能做到对所有可能出现的不可预见的情况都预先进行非常全面的规划。
从实际情况来看,各式各样的救市措施在过去几个世纪一直是支撑各个经济体的稳定机制的组成部分,包括美国的也包括所有其他国家的。美国联邦储备局自1914年成“立以来,已经对很多陷入危难的银行进行救助。英格兰银行在过去的数百年间也一直在做着同样的事情。我们必须面对这样一个现实:过去我们没有办法避免救市的情况,今天我们同样也没有办法做到不救市。
当我们很自然地争辩救市行动对那些没有得到这些好处的人不公平时,事实上,对什么是公平、什么是不公平的界限划分也很难做到泾渭分明。不公平的现象在我们的经济体系中一直就是一种司空见惯的情况,收入的巨大差异就是一个证明。这在某种程度上是很久以前那些历史上的不公平遗留下来的影响,最著名的当然就是美国贩卖黑人作为奴隶的事件。直到今天,美国黑人作为一个整体,还没有完全摆脱这段受压迫的历史带给他们的经济阴影。
美国联邦住宅管理局以及类似的美国政府主办的企业(房利美和“房地美),其主要的作用就是对那些低收入者提供住房补贴,这种做法可以被看成至少是在部分修正社会中存在的收入不平等问题。另外,补贴低收入者的住房或许还具有正面的社会外部效应,这种外部效应的价值是无法估量的。如果处在社会边缘的成员中有人能通过拥有住房而感觉在为自己的成功进行投资,他就会对我们社会的和谐产生更高的期待。如果现在对那些低收入者提供更多的救市措施,这或许正是对我们所有人的一个善举。也许,次贷危机正磨砺我们的社会良知,而且是以一些无法直接观察到的方式。
……
八、本章结语
美利坚民族的特性有许多,较为公认的是实用主义堪称全民共性。在美国实用主义源远流长,作为一种文化流派和哲学观念,学界一般的共识是发端于19世纪70年代,至二十世纪四十年代渐成主流哲学,在美国影响巨大,甚至被视为美国的半官方哲学。近来实用主义虽有所退潮,但“有用即真理”的实用主义思想已经植入美国民众的基因,几成官方和社会的共同的价值观和行动准则。美国住房公共政策领域,也是实用主义盛行,基本的表现形式是,政策的制定和出台多是“消防灭火式”,即“哪儿有火,哪儿灭,哪儿需要,哪儿出政策”。如面对大萧条带来的自置住房抵押权丧失严重和低收入家庭住房困难,罗斯福新政明确提出联邦政府直接出台担保政策并大规模建设公共住房。全面开启了美国联邦政府支持民众自置住房和面向低收入家庭提供实物配置(租赁)住房的住房公共政策。罗斯福之后的政府,住房公共政策均成为每届政府施政纲领的重要组成部分,政策出台多因时因地因需要,并无所谓的长远目标、科学设计。如“补砖头”、“补人头”,减税、缩短折旧年限,引入金融创新等。实用主义的另一体现是政策的转变速度也非常快,典型如“补砖头”政策遭受广泛批评时,联邦政府迅疾抛弃“补砖头”政策,全面转向“补人头”等。
与实用主义交织并行的美国住房公共政策另一特点是市场机制的充分运用。大萧条之前,美国几乎没有住房公共政策,住房是私人事务,理应由个人家庭通过市场解决,政府基本奉行不干预政策。罗斯福新政大规模开启了美国百年住房公共政策史,首倡面向低收入家庭建设公共住房。公共住房建设并非联邦政府“包打天下”,而是充分运用市场机制,如建设资金由地方政府利用金融市场筹集,联邦政府利率支持由开发商代为建设等。以后公共住房的建设,包括贫民窟的改造同样引入社会力量,并采取对建设单位建设公共住房和市场出租房屋实施补贴等多项措施,调动开发商积极性,大规模增加住房供应。除公共住房外,其他政策无论以利息补贴、税收优惠等多方式鼓励居民自置住房,还是到精准补贴中低收入住房困难家庭自由选择市场租赁住房,政府创立GSE公司,管控金融机构,充分运用各种金融工具和手段,支持住房公共政策的推进、实施等,虽有千变万化,但删繁就简、去伪存真,市场机制和市场因素几乎贯穿始终。市场机制和市场因素,始终是政府的抓手,也是政策调节的杠杆。
美国公共住房政策的第三个典型特点是“政治正确”[36]效应显著。美国的“政治正确”几乎涉及公共住房政策方方面面,甚至主导政策的走向,如自由市场经济模式下,政府政策始终支持居民自置住房,市场机制、市场经济与住房公共政策如影随形等就是国家治理和经济发展“政治正确”的水平投射;而“平权运动”、社会各阶层混居政策和美国“住房梦”等,即使“知其不可为”,如存在经济、法律障碍,亦勉力前行,此即为“政治正确”效应的另类折射。
“政治正确”,不同立场、不同角度有不同认识和不同结论。如美国有关公共住房的选址和建设标准,明确规定不得与市场商品房形成竞争,结果选址不佳投资建设标准过低并带来一系列问题。从市场开发商利益维护,房地产市场正常体系建立维护和发展以及国家预算管理,甚至社会公平等多维度分析,对公共住房进行必要限制就是一种“政治正确”。当然,换个角度,从建设管理、低收入家庭居住使用和宏观经济社会效益角度看,这种“政治正确”则是完全荒谬和不可理喻的。进一步而言,“政治正确”本身是否正确,是否经得起历史考验,从来就是一个悬而未决的问题,自然“政治正确”的后果是否良善也具有高度不确定性的。典型如2008年的美国次贷危机,金融创新无罪,银行无错,“住房梦”者无过,即使GSE公司也只是“政治正确”的贯彻者。梳理这场世纪性和全球范围的灾难,令人愕然的是:似乎没有恶意人,寻不着担责者,留下的是徘徊于全球且无法摆脱的“政治正确”。
[1] 关于“五月花号”一般的说法是,公元1620年9月23日,一艘排水量约180吨,长27米的名为“五月花号”的捕鱼帆船,载着102名英国清教徒,在牧师布莱斯特率领下,离开英国港口,驶向遥远的彼岸。在经过了六十六天的漂泊之后,由于海上风浪险恶,使他们错过了预定的目的地,只得在科德角对面的普罗温斯顿港湾抛锚。按照欧洲的航海传统,五月花号上的人们首先登上了一块大礁石,欢呼新生活的开始。后来的美国人视他们为开拓美利坚的先驱。上岸前,船上的41名成年男子经过激烈的讨论,并共同签署一份公约,这份公约是新大陆移民重要的政治性契约,后世称——《五月花号公约》。1991年的《世界年鉴》评价该公约是“自动同意管理自己的一个协议,是美国的第一套成文法”,这份著名的文件也被人们称为“美国的出生证明。”当五月花号的清教徒们登陆后,在公约上签字的41名清教徒理所当然成为普利茅斯殖民地第一批有选举权的自由人,这批人中有一半未能活过6个月,剩下的一半就成为殖民地的政治的核心成员。他们每年举行一次大会,通过法律,选举总督和总督助理,并在1636年通过了"统一基本法",对殖民地的政治结构和居民权利作了文字上的规定。1639年后,殖民地代表大会变成了殖民地议会,非教会成员的自由人也可以被选入议会,美国的历史由此发端。
[2] 布·斯里尼瓦桑(Bhu Srinivasan)美国人。职业跨越数字媒体、流行文化、科技、出版和金融资讯等多个领域。生于印度,八岁时随家人迁往美国,童年在美国南方、铁锈地带、加利福尼亚南部和美国西北部太平洋沿岸地区等地度过,现居康涅狄格州。这部美国史是他出版的第一本书。
[3]英国基督教的一个分支。大约起源于16世纪60年代。他们要求按照加尔文主义“纯洁”国教会;清除国教中的天主教旧制和繁琐仪式,如废除主教制和圣像崇拜,减少宗教节日等;只承认《圣经》是信仰的唯一权威,强调所有信徒在上帝面前一律平等;摆脱王权对教会的控制;提倡“勤俭清洁”的生活,因而得名“清教徒”。他们认为:“世界就是我们的修道院”(加尔文语)。而尘世中的工作是我们修道的方式,是上帝安排的任务,是神圣的天职。每个人要入世修行,将自己在世间的工作和生活作好,就是在修行和敬拜,就是在尽一个人的本分。人是上帝财富的托管人,作为托管人,有天职将财富增值。
[4] 西奥多·罗斯福(Theodore Roosevelt,1858年10月27日—1919年1月6日),美国第26任美国总统。1900年当选副总统,1901年总统威廉·麦金莱被刺身亡,他继任成为美国总统,时年42岁,是美国历史上最年轻的在任总统。总统任期内,对国内的主要贡献是建立资源保护政策,保护了森林、矿物、石油等资源;建立公平交易法案,推动劳工与资本家和解。对外奉行门罗主义,实行扩张政策,建设强大军队,干涉美洲事务。罗斯福因成功地调停了日俄战争,获得1906年的诺贝尔和平奖,是第一个获得此奖项的美国人。1909年卸任,1919年1月6日逝世,享年61岁。
[5] 联邦制是一种政治体制,它由两个或两个以上的政治实体(如共和国、州或邦)结合而成,形成一个统一的国家。这些联邦成员在加入联邦之前是单独享有主权的政治实体,但在加入联邦后,它们将部分权力交给联邦政府,同时保留管理内部事务的权力。联邦制国家的特点是,联邦政府和各成员单位(如州或邦)之间有明确的权力划分,各成员单位在自己的辖区内享有很高的独立地位,并保留部分管理内部事务的权力。这种体制允许联邦成员在联邦宪法规定的范围内拥有自己的宪法和法律,而联邦政府的权力则包括外交、军事、财政等主要权力。联邦制国家与单一制国家(如中国)的主要区别在于政权的组织形式和中央与地方的关系。在单一制国家中,中央政府拥有绝对的权力,地方政府必须严格执行中央的命令和法律;而在联邦制国家中,各成员单位(如州或邦)在联邦宪法规定的范围内拥有较大的自治权,可以制定自己的宪法和法律。
[6]公寓(apartment house)指的是被隔成三个或者三个以上住户单元的楼房。
[7]约翰·卡尔文·柯立芝(John Calvin Coolidge),美国第30任总统,共和党籍政治家。
[8]美利坚合众国国旗(Flag of the United States of America)。
[9]华尔街(Wall Street),纽约市曼哈顿区南部从百老汇路延伸到东河的一条大街道。全长仅三分之一英里,宽仅为11米。街道狭窄而短,从百老汇到东河仅有7个街段,却以“美国的金融中心”闻名于世。美国罗斯柴尔德财团、摩根财团、洛克菲勒石油大王、高盛集团和杜邦财团等开设的银行、保险、航运、铁路等公司的经理处集中于此。著名的纽约证券交易所也在这里,至今仍是几个主要交易所的总部:如纳斯达克、美国证券交易所、纽约期货交易所等。“华尔街”一词现已超越这条街道本身,成为附近区域的代称,亦可指对整个世界经济具有影响力的金融市场和金融机构。
[10] 赫伯特·克拉克·胡佛(Herbert Clark Hoover,1874年8月10日—1964年10月20日),美国第31任总统。1917年—1919年在威尔逊总统的任命下任美国粮食署署长;1921年—1928年分别在哈丁和柯立芝政府中担任美国商务部长;1929年4月—1933年3月任美国总统。在其总统任期内由于处理1929年的经济大萧条不力而饱受诟病,导致其下台。1964年10月20日在纽约去世,终年90岁。
[11]金本位即金本位制(Gold standard),金本位制就是以黄金为本位币的货币制度。
[12]1933年3月12日即罗斯福就职总统后的第8天,他在总统府楼下外宾接待室的壁炉前接受美国广播公司、哥伦比亚广播公司和共同广播公司的录音采访,工作人员在壁炉旁装置扩音器。总统说:希望这次讲话亲切些,免去官场那一套排场,就像坐在自己的家里,双方随意交谈。哥伦比亚广播公司华盛顿办事处经理哈里·布彻说:既然如此,那就叫“炉边谈话”吧,于是就此定名。罗斯福在其12年总统任期内,共做了30次炉边谈话,每当美国面临重大事件之时,总统都用这种方式与美国人民沟通。
[13]租借政策是指美国免费或有偿提供给法国、英国、中华民国以及后来的苏联和其他同盟国粮食,军事物资以及1941年至1945年期间提供的武器装备。它于1941年3月11日签署成为法律,并结束于1945年9月。大部分时候,援助是免费的,一些物资如船只,在战后被归还。作为回报,美国获得了战争期间在盟军领土上的陆军和海军基地的租借权。
[14]第二次世界大战期间,美、英、苏三国首脑于1943年11月28日至12月1日在伊朗首都德黑兰举行的会议。会议的主要议题是讨论美英开辟西欧第二战场,东西方配合对德作战问题。会议还讨论了分割德国,建立维护和平的国际组织,巴尔干、法国、远东、芬兰以及波兰疆界等问题。会议发表了《德黑兰宣言》,宣言宣布就消灭德军的计划,三国达成了协议,并将协力在战后创造和平。
[15]约瑟夫·雷芒德·麦卡锡(1908年11月14日--1957年5月2日),美国共和党人,爱尔兰裔美国政治家,1946年当选为美国参议员,是美国国内反共、极右的典型代表。麦卡锡主义作为一个专有名词,也成为政治迫害的同义词。从1950年初麦卡锡主义开始泛滥,影响波及美国政治、外交和社会生活的方方面面。
[16]平权运动(Affirmative Action,直译肯定性行动)是1960年代伴随非裔美国人民权运动、妇女解放运动、性革命等一连串民权运动兴起的一项社会运动,1965年由民主党的美国总统林登·约翰逊发起,主张在大学招生、政府招标等情况下照顾如少数民族、女性等弱势群体,是一个特定时期“种族优先”的法律,保障他们不会在教育及工作方面受到歧视及不公平对待。
[17]小威廉·摩尔:《立体隔都区:城市项目中的日常生活》(William Moore,Jr.,Vertical Ghetto:Everyday Life in an Urban Project),兰登书屋1969年版;尤金·J·米汉:《联邦决策的质量:公共住房程序性失败》(Eugene J.Meehan,The Quality of Federal
Policy making:Programmed Failure in Public Housing),密苏里大学出版社1979年版。
[18]苏德赫· A·文卡特斯赫:《美国项目:一个现代贫民窟的兴衰》(Sudhir A.Venkatesh,American Project:The Rise and Fall of a Modern Ghetto),哈佛大学出版社2000年版。
[19]典型报告包括:《建造美国城市———全国城市问题委员会报告》(Building the American City: Report of the National Commission on Urban Problems),美国政府印刷局1968年版;乔治·舒尔莫尔合伙公司编:《全国城市问题委员会调查报告:棚屋之外———中低收入住房的社会问题》(George Schermer Associates,ed.,National Commission on Urban Problems,More than Shelter:Social Needs in Low and Moderate-Income Housing),美国政府印刷局1968年版;伊丽莎白·伍德:《美丽的开始,失败的教训:美国公共住房五十年》(Elizabeth Wood,The Beautiful Beginnings,The Failure to Learn:Fifty Years of Public Housing in America),全国住房管理中心1982年版。
[20]经济萧条和增长期间,均要采取扩张性财政政策(如赤字预算)以刺激经济增长,以减税扩大个人消费需求和投资需求,推动经济快速增长。
[21]“伟大社会”(Great Society),指的是1964年美国总统林登·约翰逊发表演说宣称:“美国不仅有机会走向一个富裕和强大的社会,而且有机会走向一个伟大的社会。”由此所提出的施政目标。为实现这一目标,国会通过了包括“向贫困宣战”、“保障民权”及医疗卫生等方面的立法四百多项,将战后美国的社会改革推到了新的高峰。
[22]美国梦(American Dream)广义上指美国的平等、自由、民主;狭义上指一种相信只要在美国经过努力不懈的奋斗便能获得更好生活的理想,亦即人们必须通过自己的勤奋工作、勇气、创意、和决心迈向繁荣,而非依赖于特定的社会阶级和他人的援助。
[23]原文如此。译者意在中国读者便于理解。该称谓实际美国公共住房。
[24] 2008年9月,国际金融危机全面爆发后,中国经济增速快速回落,出口出现负增长,大批农民工返乡,经济面临硬着陆的风险。为了应对这种危局,中国政府于2008年11月推出了进一步扩大内需、促进经济平稳较快增长的十项措施,并形成应对国际金融危机的一揽子4万亿元计划。此后,一些媒体和经济界人士仍将其简单地解读为“四万亿计划”。
[25] 乔治·赫伯特·沃克·布什(George Herbert Walker Bush,1924年6月12日—2018年11月30日),生于美国马萨诸塞州,美国第41任总统,常被称为老布什。老布什的长子乔治·沃克·布什(被称为小布什)为第43任美国总统。2018年11月30日,老布什与世长辞,享年94岁。老布什执政期间,内政平平,但外交活跃;他提出“超越遏制”战略;1991年美军在伊拉克发起“沙漠风暴”的军事进攻得胜,老布什以此为契机,提出了建立“世界新秩序”的主张。
[26]FHA贷款是美国联邦住房管理局(Federal Housing Administration)提供的贷款方案,由政府背书,降低贷款银行的风险,FHA对贷款设限比传统贷款的设限要宽松。
[27] 马太效应是社会学家和经济学家们常用的术语,它反映着富的更富、穷的更穷 ,一种两极分化的社会现象。
[28] 供给学派亦称“供给经济学”、“供给方面经济学”。相对于强调经济需求的凯恩斯主义而言,着重从供给方面考察经济现状和寻求对策的一种经济理论。20世纪70年代出现于美国。主要代表有蒙代尔、拉弗、吉尔德等。主要论点和主张为:(1)大幅度降低个人和企业纳税的税率,以增加个人储蓄能力,刺激人们工作的积极性,提高对企业的投资能力和投资积极性。(2)取消国家对经济的过多干预,加强劳动和商品市场上的竞争。(3) 实行货币管理,使货币的增长与经济的增长相适应。减缓政府预算支出的增长速度,逐步实现预算平衡;削减社会福利支出。
[29] 美国总统里根提出的系列改革计划,深刻而卓有成效地改变了20世纪80年代的美国经济,解决了20世纪80年代美国经济的现实难题--"滞胀",这是20世纪70年代以后尼克松、福特、卡特等数届美国政府都未能摆脱的难题,重新恢复了生产、供给和经济增长,实现了自罗斯福"新政"以来美国经济发展的"第二次"最重要的转折。“第二次革命”系对应罗斯福"新政"(第一次革命)。
[30] 里根总统提出的包括“经济复兴计划”和后来被称为“经济复兴税法”及“公平、简化和促进经济成长”的税制改革计划等。概括而言,大致包括四个方面:①减少联邦总开支的增长,办法是取消联邦政府的适当责任范围之外的活动和限制其他活动的开支增长。②把税收负担限制在最低水平,从而加强对储蓄、投资、工作、生产率和经济增长的刺激。③取消联邦政府对个人生活、企业有效经营或者州和地方政府的工作的不必要干预,减少联邦的管理负担。④支持稳妥可靠的货币政策,以鼓励经济增长和控制通货膨胀。
[31] 1986年税制改革方案核心内容,可概括为“简化、公平和促进经济的增长”。
简化——从累进税制向比例税制过渡;这次税改,在个人所得税方面进行了很大简化。他们将最高税率为50%,最低税率为11%的15级累进税制改为15%和28%的两档税制。另对高收入者征5%的附加税。在公司所得税方面,把原来15%到46%的五级税率,改为15%、18%、25%、33%四档税率,并对特定的数额范围加征5%的附加税。同时,降低资本利得税率,扩大研究与开发费用的抵免范围。这就进一步降低了个人和公司的负担,也大大简化了税制。
美国政府从30年代开始把税收作为实现经济和社会政策目标的重要手段使用。战后使用这个手段的范围更广泛。这样就使“税式支出”规模越来越大,据统计,1985年已达3464亿美元。税收减免和优惠过多会腐蚀税基,并产生三个潜在的问题:①税式支出越多,税基越小;税基越小,要取得既定收入,就必须提高税率;税率越高,越影响人们投资和工作的积极性。②广泛运用税收手段去照顾某些经营活动,使税法而不是市场成为决定使用经济资源的主要力量。税收引诱的结果扭曲了劳动力和资本的使用及消费的选择,阻碍市场按最优的方式分配经济资源。③多种多样的补助和特殊规定,增加了纳税人对税负不公平的担心。美国在1986年税改中,对公司所得税和个人所得税的减免优惠进行了严格整顿。并规定公司所得税率在如除各种优惠后,不得低于20%。他们认为,实行低税率、宽税基、少减免是这次税改的一个“关键战略”,实现这个战略既可减少税收对储蓄、投资和工作等方面经济选择的干预,使税制更加“公平”,又可以减少税收方面的漏洞。
刺激经济增长是税改的目的,“简化”和“公平”是达到这个目的的手段。通过减少税率档次,由累进税制基本上过渡到比例税制,整顿税收优惠,扩大税基,降低边际税率,鼓励富人积极投资(但也不伤害穷人,因由于起征点提高,使600万低收入者免税),从而达到刺激经济增长的目的,后来的实践证明,这个目标基本上得到实现。
[32] 里根总统的政策后得以被继承。尤其是克林顿首次当选总统后,还未去华盛顿正式就职,即在小石城召开由经济学家和工商企业界人士参加的经济会议,商讨发展美国经济的对策,决定继续推行里根的轻税政策,并利用冷战结束后有利的国际形势,大力发展高新技术产业,对产业结构进行战略性调整,把里根奠定的基础“催化”成今天经济强劲发展的局面,并在1998年消灭了多年来困扰美国经济的巨额财政赤字。
[33]有些管理机构也用广义的“包含性分区住房”表述。
[34]此机构目前已撤销。
[35]美国著名的信用评级机构。
[36] 所谓的“政治正确”就是一段时期内社会普遍共识或政府主流思想。
陈蔼贫
截稿于2024年6月8日